云南的控?zé)煵┺模簮?ài)衛(wèi)條例控?zé)熈Χ缺恢浮霸礁脑饺酢?/h1>

2023年08月31日 來(lái)源：南方都市報(bào)

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云南的控?zé)煿ぷ髯叩搅岁P(guān)鍵的十字路口。

8月21日，云南省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室舉行《云南省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例（草案）》（下稱《草案》）聽(tīng)證會(huì)，最新版本的“聽(tīng)證稿”進(jìn)入公共討論。多位資深控?zé)熑耸恐赋?#xff0c;草案在控?zé)煵糠峙c國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)有極大差距，且最新的“聽(tīng)證稿”的控?zé)熈Χ容^此前的“征求意見(jiàn)稿”版本還有倒退。

除了未能實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具全面禁止吸煙，《草案》還將指導(dǎo)吸煙區(qū)設(shè)置的職能交給煙草專賣局，引起多位聽(tīng)證代表的反對(duì)。

聽(tīng)證會(huì)上多方批評(píng)控?zé)煑l款力度不足、含糊寬松

今年7月，云南省愛(ài)衛(wèi)辦發(fā)布聽(tīng)證會(huì)公告，招募聽(tīng)證代表和旁聽(tīng)人員。按規(guī)定，即將制定的《云南省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例（草案）》屬于“重大決策”，其內(nèi)容是否適當(dāng)，需要聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議。經(jīng)過(guò)報(bào)名、遴選等程序，云南省愛(ài)衛(wèi)辦在8月公布了參會(huì)名單，包括15名聽(tīng)證代表和12名旁聽(tīng)人員。

大山里的煙葉

據(jù)南都記者梳理，15名聽(tīng)證代表中有9人在云南省各級(jí)衛(wèi)生系統(tǒng)工作，至少4人有法律背景。此外，聽(tīng)證會(huì)主持人、監(jiān)察人、決策發(fā)言人、聽(tīng)證委員等相關(guān)工作人員則大多來(lái)自云南省衛(wèi)健委。南都記者還了解到，包括云南省煙草專賣局在內(nèi)的多個(gè)部門也列席旁聽(tīng)了此次聽(tīng)證會(huì)。

　　今年7月，云南省愛(ài)衛(wèi)辦發(fā)布聽(tīng)證會(huì)公告，招募聽(tīng)證代表和旁聽(tīng)人員。

《草案》共十章六十六條，其第二十八條至第三十二條與控?zé)熡嘘P(guān)，也是《草案》中的主要爭(zhēng)議點(diǎn)之一。多位參與聽(tīng)證會(huì)的人員告訴南都記者，聽(tīng)證代表的意見(jiàn)集中在控?zé)熛嚓P(guān)規(guī)定，特別是第二十八條和第二十九條爭(zhēng)議較大，約半數(shù)的聽(tīng)證代表都就此發(fā)表了意見(jiàn)，認(rèn)為相關(guān)規(guī)定力度較弱，較國(guó)內(nèi)其他地區(qū)同類規(guī)定寬松含糊，不能滿足控?zé)煿ぷ鞯囊?#xff0c;也不能達(dá)成云南省和國(guó)家就受無(wú)煙法規(guī)保護(hù)人口設(shè)定的目標(biāo)。

《草案》第二十八條規(guī)定，室內(nèi)公共場(chǎng)所、公共交通工具內(nèi)控制吸煙（含電子煙）。下列特殊區(qū)域室內(nèi)、室外禁止吸煙：（一）托育機(jī)構(gòu)、幼兒園、中小學(xué)校、少年宮、未成年人教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所；（二）主要為孕婦、兒童提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)或者場(chǎng)所，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)；（三）體育場(chǎng)、健身場(chǎng)的比賽區(qū)和座席區(qū)；（四）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他禁止吸煙區(qū)域。

旁聽(tīng)聽(tīng)證會(huì)的云南超軼健康咨詢中心高級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理解瑋琳介紹，多位衛(wèi)健系統(tǒng)的聽(tīng)證代表表示，該規(guī)定不符合《煙草控制框架公約》全面禁煙的要求，未納入工作場(chǎng)所，同時(shí)，“控制吸煙”的表述力度不足，應(yīng)明確為“全面禁止吸煙”。另有一位法律人士直言，與國(guó)內(nèi)其他省市相關(guān)條例相比，該規(guī)定含糊寬松。

按照國(guó)內(nèi)外的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具全部應(yīng)當(dāng)全面禁煙，削減其中任一部分都會(huì)影響整體的控?zé)熈Χ?。而在未能明確全面禁煙的情況下，《草案》僅羅列了部分禁煙區(qū)，這可能進(jìn)一步削弱其效力。例如，《草案》沒(méi)有明確規(guī)定餐館內(nèi)禁止吸煙，這使該場(chǎng)所可能成為控?zé)煹囊淮蠖贪濉?/p>

長(zhǎng)期關(guān)注控?zé)煿ぷ鞯闹袊?guó)疾控中心控?zé)熮k原主任、新探健康發(fā)展中心副主任姜垣分析，控?zé)焾?zhí)法很難直接進(jìn)入家庭，在很多工作場(chǎng)所實(shí)施也存在問(wèn)題，因此公共場(chǎng)所的全面禁煙尤為重要?！拔ㄒ荒芡苿?dòng)禁煙的就是公共場(chǎng)所，如果還不全面禁煙，立法有什么用？”她反問(wèn)。

此外，《草案》雖列舉了控?zé)煹貐^(qū)和控?zé)熍e措，但未寫(xiě)入對(duì)違規(guī)吸煙行為的懲罰措施、投訴渠道，這也引起了聽(tīng)證代表對(duì)規(guī)定能否落地的擔(dān)憂。

全面無(wú)煙立法為何尤為重要？中國(guó)占全世界不到19%的人口，吸煙人口卻占全世界28%，消耗了全世界44%的卷煙。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)吸煙人群逾3億，另有約7.4億不吸煙人群正在遭受二手煙的危害。

而國(guó)內(nèi)最早執(zhí)行這一要求的北京已經(jīng)證明公共場(chǎng)所全面禁煙的效果。由北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院胡永華團(tuán)隊(duì)與常春團(tuán)隊(duì)發(fā)表的研究顯示，《北京市控制吸煙條例》在2015年實(shí)施后，北京市職工因急性心肌梗死和腦卒中（中風(fēng)）入院人數(shù)當(dāng)期分別即刻下降5.4%和5.6%，帶來(lái)了顯著的預(yù)防心腦血管疾病健康收益。

煙草業(yè)介入控?zé)煿ぷ?#xff0c;控?zé)熈Χ缺恢浮霸礁脑饺酢?/strong>

《草案》第二十九條同樣爭(zhēng)議巨大。第二十九條規(guī)定，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)控制吸煙場(chǎng)所的管理者或者經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)規(guī)范設(shè)置吸煙區(qū)，并符合下列規(guī)定：（一）與非吸煙區(qū)有效分隔，避開(kāi)人員密集區(qū)域和主要通道；（二）設(shè)置吸煙區(qū)標(biāo)志、引導(dǎo)標(biāo)志，并在吸煙區(qū)設(shè)置吸煙危害健康的警示標(biāo)志；（三）放置收集煙灰、煙蒂等廢棄物的器具；（四）符合消防安全要求。

解瑋琳介紹，將指導(dǎo)吸煙區(qū)設(shè)置的權(quán)力交給煙草專賣局，引起多位聽(tīng)證代表的反對(duì)。現(xiàn)場(chǎng)提出了兩個(gè)主要觀點(diǎn)，其一，煙草專賣局與煙草公司為政企合一的體制，存在利益關(guān)系，煙草部門參與控?zé)煵⒅笇?dǎo)吸煙區(qū)設(shè)置不合適；其二，煙草專賣局不具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)，該職能應(yīng)該交給衛(wèi)健或疾控等對(duì)口業(yè)務(wù)部門。

“煙草業(yè)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省吸煙區(qū)的建立，我們覺(jué)得真的是特別的荒唐?！币晃皇煜ぴ颇峡?zé)煿ぷ鞯娜耸空f(shuō)。

事實(shí)上，前述幾個(gè)條款在《草案》起草過(guò)程中的幾次變遷恰好反映了云南控?zé)煿ぷ鞯哪缓蟛┺呐c困境。

前述熟悉云南控?zé)煿ぷ鞯娜耸扛嬖V南都記者，《草案》初稿參考了國(guó)內(nèi)控?zé)熜Ч^好地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，整體規(guī)定較為嚴(yán)格，得到了北京權(quán)威專家的肯定，只是考慮到云南當(dāng)?shù)卣?jīng)和社會(huì)情況妥協(xié)了部分控?zé)熍e措，便于落地執(zhí)行。但在起草過(guò)程中，與控?zé)熡嘘P(guān)的部分至少經(jīng)歷了三次較大的修改，每次修改都削弱了控?zé)熈Χ取?/p>

對(duì)比云南省愛(ài)衛(wèi)辦5月公布的征求意見(jiàn)稿和7月公布的聽(tīng)證稿，也可看出削弱控?zé)熈Χ鹊内厔?shì)。在5月的版本中，控制吸煙地區(qū)仍包括室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具這三類場(chǎng)所，而7月版刪除了室內(nèi)工作場(chǎng)所。5月版僅要求規(guī)范設(shè)置吸煙區(qū)，而7月版則將指導(dǎo)吸煙區(qū)設(shè)置的職能明確交給煙草專賣局負(fù)責(zé)。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，公共衛(wèi)生專家和控?zé)煂＜移毡檎J(rèn)為，設(shè)置室內(nèi)吸煙區(qū)并不能起到阻止二手煙的效果。“允許室內(nèi)部分場(chǎng)所設(shè)置吸煙區(qū)，這就像是在一塊游泳池劃分出兩個(gè)區(qū)域，一塊允許小便，一塊不能小便，可最終游泳池的水都會(huì)變臟?！痹?020年的一場(chǎng)研討會(huì)上有學(xué)者如此比喻。而多份研究也表明，即使是密閉式的吸煙亭，也難以阻擋二手煙外泄，依然會(huì)影響其他人群。

基于此，允許設(shè)置吸煙區(qū)還會(huì)引起執(zhí)法困境。濟(jì)南市衛(wèi)健委2021年給人大代表的一份答復(fù)中談道，給室內(nèi)設(shè)置吸煙室“開(kāi)綠燈”不僅違反國(guó)內(nèi)外法規(guī)，有悖于健康至上的社會(huì)共識(shí)，還違背了科學(xué)立法、有效執(zhí)法的原則。答復(fù)還稱，重慶、大連設(shè)置室內(nèi)吸煙室，脫離工作實(shí)際，不具備可操作性，至今無(wú)法出臺(tái)吸煙室的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)所責(zé)任、執(zhí)法主體和違法吸煙行為取證等相關(guān)管理及執(zhí)法細(xì)則，法規(guī)執(zhí)行幾近停滯。

回顧云南《草案》的起草過(guò)程，前述熟悉云南控?zé)煿ぷ鞯膸孜蝗耸吭u(píng)價(jià)為“越改越不行”。在他們看來(lái)，云南控?zé)熯^(guò)去的一大成績(jī)就是在創(chuàng)衛(wèi)工作中，針對(duì)違反吸煙區(qū)規(guī)范的吸煙區(qū)、吸煙亭進(jìn)行了拆除和改變用途，這些設(shè)施之前普遍由煙草業(yè)設(shè)置，且不能滿足控?zé)熞?#xff0c;《草案》如此規(guī)定無(wú)異于倒退。

聽(tīng)證現(xiàn)場(chǎng)回應(yīng)稱云南控?zé)熡刑厥庑?#xff0c;將和有關(guān)部門積極溝通

南方都市報(bào)長(zhǎng)期跟蹤報(bào)道各地控?zé)熍e措和無(wú)煙立法情況，今年與各地控?zé)熑耸?、公衛(wèi)專家交流中的一個(gè)普遍感受是，2019年以來(lái)，地方無(wú)煙立法的阻力愈發(fā)增大。

由于國(guó)家層面的無(wú)煙立法長(zhǎng)期“難產(chǎn)”，業(yè)內(nèi)希望推動(dòng)各地主動(dòng)出臺(tái)合格的無(wú)煙立法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)全人群的保護(hù)。這一思路促成了北京、上海、秦皇島等一批優(yōu)秀案例，這些地區(qū)的吸煙率也應(yīng)聲下降。而2019年以后出現(xiàn)的多份地方立法，均在控?zé)熈Χ壬洗蟠蛘劭?#xff0c;控?zé)熃缯J(rèn)為，這與煙草業(yè)的干涉有關(guān)。

控?zé)熃缍啻喂_(kāi)表達(dá)擔(dān)憂，長(zhǎng)此以往，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出的到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標(biāo)幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。（詳見(jiàn)：中國(guó)卷煙產(chǎn)量逆勢(shì)上漲，專家擔(dān)心控?zé)煶兄Z難以實(shí)現(xiàn)）

在這一背景下，產(chǎn)煙大省云南的控?zé)熥枇Ω敲黠@。據(jù)每日經(jīng)濟(jì)新聞報(bào)道，云南煙葉種植面積達(dá)到全國(guó)的40%，卷煙產(chǎn)量高居全國(guó)第一，吸煙率同樣高企?！霸颇系臒煵萏珡?qiáng)了，”姜垣介紹，此前在云南開(kāi)展控?zé)熛嚓P(guān)的培訓(xùn)、宣傳等活動(dòng)，均會(huì)受到當(dāng)?shù)責(zé)煵輼I(yè)的影響，一些活動(dòng)甚至要事先知會(huì)煙草業(yè)。前述熟悉云南控?zé)煿ぷ鞯膸孜蝗耸恳舱劶邦愃频陌咐?#xff0c;一些控?zé)熁顒?dòng)曾因煙草業(yè)的介入而被中間叫停。

但與現(xiàn)狀相對(duì)應(yīng)的是，煙草重鎮(zhèn)云南曾經(jīng)是國(guó)內(nèi)率先啟動(dòng)控?zé)煹氖》葜弧Ｄ隙加浾吡私獾?#xff0c;全國(guó)人大常委會(huì)在2005年批準(zhǔn)世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》后，云南衛(wèi)生系統(tǒng)很快就跟進(jìn)實(shí)施中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，推出一批控?zé)熍e措，“抓得特別緊，工作取得成效”。云南的控?zé)熍σ惨虼耸艿礁鞣疥P(guān)注，世衛(wèi)組織就曾在其報(bào)告中推廣云南降低煙草種植密度的舉措。

而在前述熟悉云南控?zé)煿ぷ鞯膸孜蝗耸靠磥?lái)，新冠疫情以來(lái)的經(jīng)濟(jì)下滑，使得地方政府加大了對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的依賴，控?zé)煿ぷ饕搽S之受挫。他們希望地方政府可以慎重考慮此次立法，寫(xiě)入合格的禁煙條款，“無(wú)論從怎樣的角度，立法的目的不就是為了老百姓的健康和生命嗎？愛(ài)衛(wèi)條例的出臺(tái)不就是預(yù)防疾病，延長(zhǎng)老百姓的人均壽命嗎？”

南都記者多方了解到，面對(duì)多位聽(tīng)證代表對(duì)控?zé)煑l款提出的修改意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)的決策發(fā)言人在現(xiàn)場(chǎng)給出了回應(yīng)。決策發(fā)言人表示，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定時(shí)采取了包容審慎的態(tài)度，因?yàn)榭責(zé)熒婕岸鄠€(gè)部門、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)云南來(lái)說(shuō)比較特殊，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等各方面的因素。

決策發(fā)言人還表示，會(huì)后將和相關(guān)部門積極溝通，爭(zhēng)取達(dá)成共識(shí)，滿足聽(tīng)證代表提出的合理化意見(jiàn)建議。“我們希望的結(jié)果就是這個(gè)工作要干，但是不能因?yàn)橐恍┖?yīng)對(duì)整個(gè)全國(guó)的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作產(chǎn)生一些影響。”

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