2024年5月31日是第37個世界無煙日，這也是中國全面推進控煙的第19年。

2005 年，我國與世界衛(wèi)生組織簽訂《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）后，全面推進控煙履約。然而，我國尚無全國性的控煙法律法規(guī)，控煙法條散見于《未成年人保護法》《煙草專賣法》《廣告法》《慈善法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等法律中。

當前，我國控煙立法主要以地區(qū)性立法為主。2023年，44個城市新出臺或修訂了市級控煙相關法規(guī)。截至目前，我國24個省份出臺省級控煙相關法規(guī)，254個城市出臺市級控煙相關法規(guī)，無煙環(huán)境建設成果持續(xù)鞏固。

“控煙立法進程還是比較緩慢的。” 新探健康發(fā)展研究中心副主任姜垣向界面新聞介紹，“全面無煙”的判斷標準，參照世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第8條及其實施準則的規(guī)定，“禁煙場所應覆蓋所有室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所以及公共交通工具”，如果以列舉方式規(guī)定禁煙場所則至少覆善世界衛(wèi)生組織推薦的8類場所（醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、中小學校、大學、政府公共設施、辦公室、餐飲場所、酒吧等娛樂場所、公共交通工具）。

2006 年《公約》生效以來，銀川、杭州、哈爾濱、天津、長春、南寧等城市就開始嘗試出臺控煙法規(guī)。到2014年之前，立法城市以二線及以下城市為主，控煙條款相對寬松，全部明文允許設置吸煙室（區(qū)）。

以2009年6月1日起施行的《銀川市公共場所控制吸煙條例》為例，允許在控制吸煙場所設置吸煙室。條例規(guī)定在飛機、火車、長途汽車等公共交通工具的等候室；機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)；互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所的服務區(qū)域；風景名勝區(qū)可以設置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)，吸煙室或者吸煙區(qū)以外的區(qū)域禁止吸煙。而鞍山、賀州、云浮、清遠、南寧等城市都允許在禁止吸煙場所設置吸煙室。

2014 年 11 月 28 日《北京市控制吸煙條例》出臺，全國地方性控煙立法進入了嚴格激進階段，這一時期開展控煙立法的城市有北京、福州、廣州、上海、蘭州、上饒、烏海、杭州、西安、深圳、武漢、鄭州、青島等城市。立法城市以一線城市、新一線城市為主?？責熞髧揽良みM，其中5個城市不允許設置吸煙室，2 個城市允許設置但有一定的過渡期。

然而2020年以后，控煙立法重回審慎階段。以2020年通過的《重慶市公共場所控制吸煙條例》為例，其中規(guī)定，公共場所的室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。但是，餐飲服務場所、住宿休息服務場所、公眾娛樂場所的室內(nèi)區(qū)域，可以劃定或者設置吸煙區(qū)。而銀川、西安也暫緩了對《銀川市公共場所控制吸煙條例》《西安市控制吸煙條例》修訂的進程。

“從2020年重慶的控煙立法，規(guī)定餐廳，娛樂場所和賓館三類場所不全面禁煙，立法進程又開始出現(xiàn)了一個倒退。事實上，254個已經(jīng)出臺控煙相關法規(guī)的城市中，真正符合《公約》‘全面無煙’標準的，大概只占10%左右?！?姜垣說。

事實上，允許設置吸煙區(qū)可能會引起執(zhí)法困境。濟南市衛(wèi)健委2021年給人大代表的一份答復中談到，給室內(nèi)設置吸煙室“開綠燈”不僅違反國內(nèi)外法規(guī)，有悖于健康至上的社會共識，還違背了科學立法、有效執(zhí)法的原則。答復還稱，重慶、大連設置室內(nèi)吸煙室，脫離工作實際，不具備可操作性，至今無法出臺吸煙室的設置標準、場所責任、執(zhí)法主體和違法吸煙行為取證等相關管理及執(zhí)法細則，法規(guī)執(zhí)行幾近停滯。

姜垣表示，控煙立法的力度涉及到各利益主體之間的博弈。煙草行業(yè)是控煙履約的主要責任方之一，但是對于開展公共場所嚴格的控煙立法持保留態(tài)度。部分省市的煙草經(jīng)濟占宏觀經(jīng)濟的比例較高，對地方經(jīng)濟有較大支撐作用，這些地區(qū)一般不傾向于出臺全面控煙法規(guī)。

例如產(chǎn)煙大省云南的控煙阻力就非常明顯?！霸颇系臒煵萏珡娏?#xff0c;”姜垣此前接受媒體采訪時介紹，在云南開展控煙相關的培訓、宣傳等活動，均會受到當?shù)責煵輼I(yè)的影響，一些活動甚至要事先知會煙草業(yè)。

“我參與過很多城市控煙立法的過程，立法需要花費很多的時間和精力。目前已有控煙立法的254個城市中，有很多不符合《公約》的標準，而尚未立法的城市也面臨著很大的阻力。更為理想的狀況是在全國層面統(tǒng)一立法，地方依法執(zhí)行。” 姜垣說。

事實上，早在2014年，當時的衛(wèi)生計生委就起草了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，并進入征求意見階段。然而，直到目前，《公共場所控制吸煙條例》仍未正式頒布。

此外，姜垣也指出，立法以外，嚴格高質(zhì)量的執(zhí)法對于控煙而言是必不可少的保障，部分地區(qū)雖然有控煙法規(guī)，但由于缺少執(zhí)法人員等各種問題，導致“有法卻不執(zhí)法”，控煙效果就比較差。相比而言，上海、深圳等地在執(zhí)法方面做得比較好。

3月12日，上海市衛(wèi)生健康委員會健康促進處副處長崔元在2024年上海市控煙工作會議上強調(diào)，監(jiān)管執(zhí)法是控煙工作的基礎和關鍵，要進一步依托法治保障夯實多部門協(xié)同合作的社會共治機制。上海市健康促進委員會辦公室副主任王彤表示，數(shù)據(jù)顯示，自2017年上海實行室內(nèi)全面禁煙后，全市年均控煙執(zhí)法處罰金額達220萬元以上，至2023年底累計近1600萬元。而成效也相當明顯，上海法定禁煙場所違規(guī)吸煙發(fā)生率從控煙立法前的37.5%下降至12.3%。自控煙立法以來，上海市成人吸煙率已下降了7.5個百分點至19.4%，提前達到“健康中國2030”目標。