隨著全球煙草制品形態(tài)的不斷創(chuàng)新，以尼古丁袋、口含煙等為代表的無(wú)煙氣煙草制品逐漸進(jìn)入公眾視野。這類(lèi)產(chǎn)品常以“健康減害”、“輔助戒煙”為宣傳噱頭，卻因監(jiān)管缺位導(dǎo)致市場(chǎng)亂象叢生。

2026年1月6日，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局發(fā)布2026年第1號(hào)公告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公告》），首次將無(wú)煙氣煙草制品納入專(zhuān)賣(mài)管理體系。這一監(jiān)管升級(jí)既是落實(shí)《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》的必然要求，也是應(yīng)對(duì)新型煙草制品挑戰(zhàn)、維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者權(quán)益的重要舉措。

《公告》全文共四條，內(nèi)容簡(jiǎn)潔明確，直指監(jiān)管要害。

第一，明確了無(wú)煙氣煙草制品的定義和范圍?！豆妗分赋?#xff0c;無(wú)煙氣煙草制品是指“含有煙堿（尼古丁）成分，通過(guò)口用、鼻用或外用等方式使用且不產(chǎn)生煙氣的煙草制品”，具體包括尼古丁袋（片、貼）、含煙、嚼煙、膏煙、溶煙、嗅煙等。這一定義采用了“概括+列舉”的方式，既明確了產(chǎn)品的本質(zhì)特征——含煙堿且不產(chǎn)生煙氣，又通過(guò)列舉常見(jiàn)形態(tài)增強(qiáng)了可操作性。

第二，界定了產(chǎn)品管理屬性。《公告》明確規(guī)定：“根據(jù)產(chǎn)品特性，無(wú)煙氣煙草制品按照卷煙或煙絲管理?！边@一規(guī)定的法律意義在于，將此類(lèi)產(chǎn)品正式納入《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍，使其與傳統(tǒng)的卷煙、煙絲適用相同的監(jiān)管規(guī)則。

第三，明確了產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向?！豆妗芬蟆皩?duì)無(wú)煙氣煙草制品嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家限制類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策”。這意味著無(wú)煙氣煙草制品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)將受到嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。

第四，確立了許可經(jīng)營(yíng)制度。《公告》明確“嚴(yán)禁未經(jīng)許可生產(chǎn)銷(xiāo)售無(wú)煙氣煙草制品”，從制度上杜絕了無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的灰色空間。

近年來(lái)，無(wú)煙氣煙草制品在國(guó)際市場(chǎng)迅速興起。這類(lèi)產(chǎn)品以尼古丁袋為代表，通過(guò)口含等方式使用，不產(chǎn)生煙氣，在歐美國(guó)家市場(chǎng)占有率逐年攀升。世界衛(wèi)生組織對(duì)此高度關(guān)注，多次建議各成員國(guó)加大對(duì)尼古丁袋等各類(lèi)煙草制品或替代品的監(jiān)管力度。越來(lái)越多的國(guó)家已經(jīng)或正在對(duì)這類(lèi)產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，我國(guó)作為《煙草控制框架公約》的締約方，有必要及時(shí)跟進(jìn)國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)。

據(jù)調(diào)查，無(wú)煙氣煙草制品已通過(guò)各種渠道進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但長(zhǎng)期處于監(jiān)管真空狀態(tài)。這些產(chǎn)品普遍存在嚴(yán)重問(wèn)題：

一是產(chǎn)品信息不透明。煙堿含量不清、添加成分不明、未標(biāo)注健康警語(yǔ)等現(xiàn)象普遍存在，消費(fèi)者無(wú)法了解產(chǎn)品的真實(shí)成分和安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)序。一些經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)許可擅自開(kāi)展無(wú)煙氣煙草制品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，逃避稅收監(jiān)管，擾亂市場(chǎng)秩序。

三是虛假宣傳泛濫。部分商家以“輔助戒煙”“健康減害”等宣傳語(yǔ)誤導(dǎo)消費(fèi)者，甚至將產(chǎn)品包裝成時(shí)尚消費(fèi)品誘導(dǎo)未成年人嘗試，嚴(yán)重侵害未成年人身心健康。社會(huì)各界對(duì)此反映強(qiáng)烈，呼吁加強(qiáng)監(jiān)管的聲音不斷增多。

2025年12月5日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了全鏈條打擊涉煙違法活動(dòng)有關(guān)舉措。同年12月12日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全鏈條打擊涉煙違法活動(dòng)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2025〕44號(hào)）正式印發(fā)，明確要求煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)密切跟蹤涉煙產(chǎn)品動(dòng)態(tài)，及時(shí)明確各類(lèi)涉煙產(chǎn)品屬性和范圍，嚴(yán)禁未經(jīng)許可生產(chǎn)銷(xiāo)售口含煙、尼古丁袋、煙膏等含有煙草、煙堿成分的涉煙產(chǎn)品。這一系列頂層設(shè)計(jì)為《公告》的出臺(tái)提供了明確的政策依據(jù)。

無(wú)煙氣煙草制品的煙堿（尼古丁）具有成癮性，其對(duì)人體健康的危害不容忽視。在產(chǎn)品信息不透明的情況下，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)和使用這類(lèi)產(chǎn)品，實(shí)際上是在信息不對(duì)稱(chēng)的被動(dòng)局面下承擔(dān)健康風(fēng)險(xiǎn)?！豆妗穼⑦@類(lèi)產(chǎn)品納入專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管體系，意味著其生產(chǎn)、銷(xiāo)售將受到嚴(yán)格的質(zhì)量控制和信息披露要求，消費(fèi)者的知情權(quán)和健康權(quán)將得到更好的保障。

無(wú)煙氣煙草制品通常采用時(shí)尚包裝，口味多樣，對(duì)未成年人具有較強(qiáng)的吸引力。一些經(jīng)營(yíng)者以“無(wú)煙氣”、“無(wú)害”、“輔助戒煙”等虛假宣傳誤導(dǎo)公眾，弱化產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)?！豆妗穼?shí)施后，無(wú)煙氣煙草制品將受到與傳統(tǒng)卷煙同等的未成年人保護(hù)約束，包括禁止向未成年人銷(xiāo)售、禁止在中小學(xué)校周邊設(shè)置銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)等規(guī)定，有助于筑牢未成年人免受煙草侵害的防線。

國(guó)辦發(fā)〔2025〕44號(hào)文件明確了全鏈條打擊涉煙違法活動(dòng)的工作部署。無(wú)煙氣煙草制品長(zhǎng)期處于監(jiān)管盲區(qū)，客觀上成為涉煙違法活動(dòng)的潛在空間?！豆妗返某雠_(tái)補(bǔ)齊了這一短板，使煙草專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了對(duì)含煙堿產(chǎn)品的全品類(lèi)覆蓋，為全鏈條打擊涉煙違法活動(dòng)提供了制度支撐。

在監(jiān)管真空狀態(tài)下，無(wú)煙氣煙草制品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)需取得專(zhuān)賣(mài)許可，無(wú)需遵守?zé)煵菪袠I(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，形成了與合規(guī)煙草企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)?！豆妗穼?shí)施后，所有從事無(wú)煙氣煙草制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體都必須依法取得許可，接受同等的監(jiān)管約束，有助于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

《公告》的出臺(tái)，使我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)卷煙、電子煙、無(wú)煙氣煙草制品的全覆蓋監(jiān)管。至此，無(wú)論是通過(guò)燃燒產(chǎn)生煙氣的傳統(tǒng)煙草制品，還是通過(guò)加熱不燃燒、口含等方式使用的煙草制品，抑或以煙堿為主要成分的其他新型煙草制品，均被納入統(tǒng)一的法律框架進(jìn)行規(guī)制。這標(biāo)志著我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法律體系的進(jìn)一步完善，為應(yīng)對(duì)新型煙草制品的不斷涌現(xiàn)提供了制度范本。

《公告》明確對(duì)無(wú)煙氣煙草制品嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家限制類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策。這意味著此類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)將受到嚴(yán)格的總量控制和準(zhǔn)入管理，防止盲目擴(kuò)張和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。從產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展角度看，適度的準(zhǔn)入限制有助于避免社會(huì)資源向成癮性產(chǎn)品的過(guò)度配置，符合公共健康導(dǎo)向。

無(wú)煙氣煙草制品因其監(jiān)管真空，更易成為假冒偽劣和走私活動(dòng)的目標(biāo)。《公告》將此類(lèi)產(chǎn)品納入專(zhuān)賣(mài)管理后，依托全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)，可實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、批發(fā)、零售、物流全環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)比對(duì)與溯源核驗(yàn)，大幅提升監(jiān)管精度與響應(yīng)效率，有效壓縮違法空間。

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無(wú)煙氣煙草制品監(jiān)管的公告》的發(fā)布，填補(bǔ)了無(wú)煙氣煙草制品監(jiān)管的空白，完善了煙草專(zhuān)賣(mài)法律體系，回應(yīng)了社會(huì)公眾的關(guān)切，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益和未成年人身心健康的高度重視。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，規(guī)范化的監(jiān)管有助于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，壓縮涉煙違法活動(dòng)空間，推動(dòng)煙草行業(yè)在法治軌道上健康發(fā)展。

當(dāng)然，制度的生命力在于執(zhí)行，《公告》的落地效果還有待于各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)的有力執(zhí)行和社會(huì)各界的共同監(jiān)督。