摘要：在煙草專賣制度下，跨行政區(qū)域行政執(zhí)法是必要的，雖然有《煙草專賣執(zhí)法資格管理辦法》第27條第2款對(duì)煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的創(chuàng)新規(guī)定，但由于文件的固有位階，無(wú)法突破現(xiàn)有管轄規(guī)定體系，跨區(qū)執(zhí)法仍需要建立在“本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)”，也即要對(duì)案件有管轄權(quán)，另外也需要滿足一定的程序要件。本文采用案例分析、比較分析以及體系解釋的方法評(píng)議條款的合理性，界定煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的管轄權(quán)內(nèi)核，從而規(guī)避以程序要件取代實(shí)體要件的簡(jiǎn)單化跨區(qū)執(zhí)法，以維護(hù)現(xiàn)有的管轄體系。為貫徹落實(shí)依法行政，煙草專賣局可從以下三個(gè)方面化解跨區(qū)執(zhí)法的權(quán)力沖突并促進(jìn)權(quán)力交融：一是完善執(zhí)法細(xì)則，明確執(zhí)法要點(diǎn)；二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升執(zhí)法能力；三是聯(lián)合相關(guān)部門，協(xié)調(diào)地區(qū)利益。

關(guān)鍵詞：煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法；管轄權(quán)；程序要件；實(shí)踐應(yīng)用

盡管當(dāng)前我國(guó)關(guān)于煙草專賣行政執(zhí)法的體系建設(shè)正在逐步規(guī)范化，但由于法律條文過(guò)少、實(shí)際工作的千變?nèi)f化以及工作指標(biāo)要求，目前工作仍有不周到的地方，在執(zhí)法實(shí)踐中暴露了很多問(wèn)題。在基層煙草專賣行政執(zhí)法中存在一個(gè)亟需重視的問(wèn)題便是煙草專賣跨行政區(qū)域行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱“煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法”）。此問(wèn)題不僅涉及地區(qū)之間不同執(zhí)法主體執(zhí)法活動(dòng)的沖突解決，更觸及有關(guān)管轄權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求及公眾法治意識(shí)的提高，尤其是在新的《煙草專賣執(zhí)法資格管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱《管理辦法》）出臺(tái)后，如何為跨區(qū)執(zhí)法立論以及走出桎梏，需要正視其內(nèi)在問(wèn)題，在當(dāng)前法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行解釋及完善，以免產(chǎn)生不必要的行政爭(zhēng)議，給行政執(zhí)法質(zhì)效帶來(lái)不必要的波折。

1、煙草專賣行政執(zhí)法的困窘

煙草專賣行政執(zhí)法一般是指行政許可、市場(chǎng)檢查以及行政處罰。實(shí)踐中往往存在以下難題：

1.1 人情執(zhí)法的漏洞

煙草專賣行政執(zhí)法主要圍繞固定的轄區(qū)開(kāi)展，常態(tài)化的市場(chǎng)檢查會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法人員與本轄區(qū)部分零售商戶存在情誼關(guān)系，難免形成固定的利益鏈條，形成地方保護(hù)，從而存在違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。

1.2?屬地管轄的限制

某些違法行為人基于“風(fēng)險(xiǎn)分散”的考慮，在不同的轄區(qū)進(jìn)行違法行為布局，利用管轄權(quán)的桎梏來(lái)阻礙煙草專賣局“一網(wǎng)打盡”的步伐。從這個(gè)角度而言，在案件相互關(guān)聯(lián)時(shí)，將案件線索移送不但可能延誤打擊涉煙違法行為的時(shí)機(jī)，也可能在一定程度上打擊執(zhí)法人員打假打私的積極性。

1.3?工作指標(biāo)的要求

在某些法治環(huán)境良好的地區(qū)，涉煙違法行為人往往只進(jìn)行小范圍或者小批量的違法活動(dòng)，表現(xiàn)為煙草專賣品的少量分銷，即使被查獲處罰也不痛不癢。這樣對(duì)于有工作指標(biāo)要求的地區(qū)，就存在案件量少而難以完成任務(wù)的窘迫。

基于以上困窘，基層行政執(zhí)法人員往往就情報(bào)線索進(jìn)行追本溯源、深挖擴(kuò)線，對(duì)涉煙違法行為進(jìn)行更大范圍的打擊，一是為了不拖延案件查辦良機(jī)，二是為了完成上級(jí)單位的指標(biāo)任務(wù)，三是為了避免地區(qū)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。這樣就基本促成了煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的潛在發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，其本身也存在需要明晰、透徹的疑難，需要明定其性質(zhì)定位，并區(qū)分與現(xiàn)有管轄方式的不同和銜接，厘清其實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)要點(diǎn)，從而為其奠定正當(dāng)性基礎(chǔ)。如何有效妥善處理相關(guān)一系列問(wèn)題，直接考驗(yàn)著我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法的能力和水平。

2、煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法概述

2.1?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的概念及構(gòu)成

2.1.1?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的概念

跨區(qū)執(zhí)法一詞常出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的立法領(lǐng)域，往往和聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法方式并存，其目的是為了聯(lián)合多部門，突出執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)管理職能。

無(wú)論是大氣污染還是水污染，由于物體本身的特質(zhì)而具有流動(dòng)性，從而具有跨區(qū)域性。也正因此，僅僅依靠單個(gè)行政機(jī)關(guān)很難達(dá)到全面治理的效果，須建立區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制，意在避免責(zé)任的推諉。煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法并不是由于涉煙違法行為本身特性所必需的，更多是出于便利、高效執(zhí)法等各種因素的考慮。在這種跨區(qū)域的涉煙違法行為中，在無(wú)需并案時(shí)，應(yīng)當(dāng)一事一管，即由屬地轄區(qū)的煙草專賣局進(jìn)行主管更合乎規(guī)定。但是，根據(jù)基層執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法有其存在的必要性及合理性，由此需要明確其內(nèi)在合理機(jī)制。故而煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法可表述為，在滿足一定的要件時(shí)，本行政區(qū)域的煙草專賣行政執(zhí)法人員可就他行政區(qū)域的涉煙違法案件進(jìn)行執(zhí)法、查處。一般而言，這里僅包括違法行為發(fā)生地跨越本轄區(qū)和他轄區(qū)兩個(gè)以上行政區(qū)域而不包括違法行為地完全與本轄區(qū)無(wú)關(guān)的涉煙違法案件。在煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法中，必要時(shí)進(jìn)行并案處理，由一個(gè)煙草專賣局管轄他行政區(qū)的案件，有利于查清事實(shí)，統(tǒng)一定性處罰，以免出現(xiàn)矛盾的執(zhí)法結(jié)果。

2.1.2 煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的構(gòu)成

煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法主要由以下三方面構(gòu)成：

執(zhí)法主體，通俗地講，是指非本行政區(qū)域的煙草專賣局及其行政執(zhí)法人員。根據(jù)屬地管轄原則，涉煙違法案件只能由該行政區(qū)域的煙草專賣局主管，但是上述多種因素的混雜，導(dǎo)致煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法一定程度上游離于屬地管轄的原則之外。

行政相對(duì)人，是指部分或全部違法行為未發(fā)生在某一行政區(qū)域內(nèi)，卻被該行政區(qū)域的煙草專賣局行政處罰的人。

執(zhí)法行為通常包括市場(chǎng)檢查和行政處罰。市場(chǎng)檢查一般是由上級(jí)機(jī)關(guān)指令或者同級(jí)機(jī)關(guān)事先共同決定，實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為異地交叉檢查。行政處罰則往往具有緊急性，與管轄權(quán)判定、不同地區(qū)利益保護(hù)等因素聯(lián)系的更為緊密，本文也主要圍繞行政處罰展開(kāi)討論。

2.2?跨區(qū)執(zhí)法與相關(guān)概念的辨析

2.2.1?與聯(lián)合執(zhí)法的區(qū)分

聯(lián)合執(zhí)法，一般是指兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)就職權(quán)重疊的事項(xiàng)共同執(zhí)法。這種執(zhí)法方式中，有可能是聯(lián)合本轄區(qū)其他行政機(jī)關(guān)共同執(zhí)法；又或者是聯(lián)合其他轄區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法中，往往會(huì)有明確的牽頭單位，在共同轄區(qū)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。但是跨區(qū)執(zhí)法中執(zhí)法主體一般來(lái)說(shuō)只有一個(gè)，并且不包括在本轄區(qū)的執(zhí)法活動(dòng)。

在煙草行業(yè)中，聯(lián)合執(zhí)法和跨區(qū)執(zhí)法是比較常見(jiàn)的執(zhí)法模式。前者常常表現(xiàn)為煙草專賣局與轄區(qū)公安局、市監(jiān)局等開(kāi)展打假打私行動(dòng)；后者一般有兩種表現(xiàn)：一種為單純由煙草專賣局開(kāi)赴其他區(qū)域進(jìn)行市場(chǎng)檢查或者行政處罰，另一種則是煙草專賣局配合公安機(jī)關(guān)于其他行政區(qū)域查處煙草涉刑行為。前者一般不存在問(wèn)題，而后者需要考慮于其他行政區(qū)域開(kāi)展行政執(zhí)法的正當(dāng)性問(wèn)題，從法律中表現(xiàn)即為有無(wú)管轄權(quán)的問(wèn)題，上級(jí)指令能否突破“違法行為發(fā)生地”的管轄要求。

2.2.2?與交叉執(zhí)法的區(qū)分

交叉執(zhí)法，是指兩個(gè)以上行政區(qū)域的執(zhí)法人員互換區(qū)域進(jìn)行執(zhí)法的方式，比如A區(qū)和B區(qū)的煙草專賣局執(zhí)法人員互相調(diào)換，到對(duì)方轄區(qū)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。與跨區(qū)執(zhí)法相比較，最大的不同就是交叉性，存在相互交流的性質(zhì)，但跨區(qū)執(zhí)法具有單向的主動(dòng)性，通常不進(jìn)行事前溝通。

2.3?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的法律依據(jù)

2020年3月5日，國(guó)家煙草專賣局印發(fā)了新的《管理辦法》。其中，第27條第2款規(guī)定：各級(jí)煙草專賣執(zhí)法人員依法在本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展跨行政區(qū)域行政執(zhí)法行動(dòng)時(shí)，必須經(jīng)書(shū)面授權(quán)并公示。未經(jīng)授權(quán)和公示的，執(zhí)法人員不得跨行政區(qū)域執(zhí)法。其首次規(guī)定了煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法，具有創(chuàng)新性。

顯然，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法依然要在具備“管轄權(quán)”的基礎(chǔ)上展開(kāi)，否則會(huì)有程序不當(dāng)之嫌?！豆芾磙k法》從性質(zhì)上看屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，只能在法律、法規(guī)、規(guī)章等已有規(guī)定內(nèi)進(jìn)行細(xì)化，并不能作出行政執(zhí)法權(quán)上的突破。觀之其他領(lǐng)域的立法規(guī)定，如2018年《大氣污染防治法》的效力等級(jí)是法律，其中第92條規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。同樣處于法律效力位階的《行政訴訟法》第18條第2款也有類似規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。通過(guò)同類型制度法律淵源的比較，要突破已有的管轄制度，需要從上位法進(jìn)行改變，否則只能在原有的框架內(nèi)探索創(chuàng)新，不能有所突破。于此，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法要想依法鋪開(kāi)，明定其管轄權(quán)原理就很有必要。

3、煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的理論內(nèi)核

3.1?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的案例分析

為更加客觀綜合分析以煙草專賣局為行政主體的跨區(qū)執(zhí)法案件，通過(guò)無(wú)訟網(wǎng)，筆者以“煙草專賣局”、“管轄”為關(guān)鍵詞，并將案件類型限定為“行政”，初步檢索得出149個(gè)案件，經(jīng)過(guò)篩選，其中與本文主題相關(guān)的案例有50個(gè)。

按審判級(jí)別分類，一審案例27個(gè)，二審案例22個(gè)，再審案例1個(gè)。

按裁判年份劃分，2006年有1個(gè)，2013年有1個(gè)，2014年有4個(gè)，2015年有2個(gè)，2016年有6個(gè)，2017年有11個(gè)，2018有11個(gè)，2019年有10個(gè)，2020年有4個(gè)。2013年之前幾乎沒(méi)有關(guān)于煙草專賣局管轄權(quán)異議的案件，而自2013以來(lái)，管轄權(quán)的正當(dāng)與否越發(fā)受到社會(huì)公眾的關(guān)注、重視。

上述屬地管轄是指在跨區(qū)案件中，最終由查處地的煙草專賣局管轄，并未觸及其他行政區(qū)域的保護(hù)利益。異地管轄是指涉煙違法行為發(fā)生地之一的煙草專賣局在自己本轄區(qū)并沒(méi)有查處，而是基于案件的發(fā)展在異地進(jìn)行管轄，具體可見(jiàn)（2016）豫07行終228號(hào)二審行政判決書(shū)。根據(jù)管轄權(quán)規(guī)定進(jìn)行合理延伸的異地管轄，實(shí)際適用共同管轄的規(guī)定，至于會(huì)否損害屬地管轄的地區(qū)利益，不需要放大考慮，只需要在發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后，由上級(jí)主管部門來(lái)指定管轄即可。指定管轄則是由上級(jí)煙草專賣局指定非轄區(qū)的下級(jí)煙草專賣局進(jìn)行案件管轄。提級(jí)管轄則是跨區(qū)案件由上級(jí)煙草專賣局進(jìn)行管轄，實(shí)則貫徹屬地管轄原則。其依據(jù)為《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第10條第1款規(guī)定：上級(jí)煙草專賣行政主管部門可以直接查處下級(jí)煙草專賣行政主管部門管轄的案件。這樣雖然避免發(fā)生了管轄權(quán)爭(zhēng)議，但是無(wú)形中會(huì)增加上級(jí)主管部門的辦案壓力。根據(jù)上表，在實(shí)踐中，指定管轄是協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)部之間以及與行政相對(duì)人之間的最穩(wěn)妥的處理方式。

在17個(gè)通過(guò)指定管轄方式確定管轄的案例中，研析后發(fā)現(xiàn)主要有以下三種模式

在第一種情形中，法院簡(jiǎn)單地以煙草專賣局的指定管轄書(shū)為依據(jù)，只要存在上級(jí)的指定管轄，即可取得案件的地域管轄權(quán)，并不深究指定管轄的原因理由，例如姜振維、遼陽(yáng)市煙草專賣局司法行政管理(司法行政)二審行政裁定書(shū)認(rèn)為：查獲地雖為遼寧省鞍山市達(dá)道灣高速公路口，但經(jīng)遼寧省煙草專賣局指定管轄，遼陽(yáng)市煙草專賣局可取得地域管轄權(quán)。第二種情形則是直接根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第11條規(guī)定，指定由與案件并無(wú)聯(lián)系的煙草專賣局進(jìn)行管轄，但是對(duì)于何種特殊原因并未作解釋。第三種情形則是煙草專賣局雖不是案發(fā)地區(qū)的主管單位，但是其取得對(duì)案件的管轄權(quán)并不是基于指定管轄，而是基于其本身與案件的管轄聯(lián)系，基于方便而由其進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法。

由上看出未指明原因事由的指定管轄占據(jù)絕大部分，這樣的執(zhí)法方式有利于一定程度上突破屬地管轄原則的禁錮，但是卻也會(huì)損害共同管轄和特殊原因指定管轄的規(guī)定，也即即使賦予上級(jí)主管機(jī)關(guān)確定和變更案件管轄權(quán)的職權(quán)，但是也不能任意為之，除了特殊原因之外，需建立于管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，否則過(guò)于泛濫地使用指定管轄的規(guī)定，難以協(xié)調(diào)地區(qū)之間的利益。

3.2?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的實(shí)體要件

同樣的，在正當(dāng)性層面，煙草專賣的跨行政區(qū)域行政執(zhí)法并不是本行政區(qū)域煙草專賣行政主管部門任意管轄的體現(xiàn)，也不是他行政區(qū)域煙草專賣行政主管部門怠于執(zhí)法的不作為，而是由案帶案、以點(diǎn)帶面，進(jìn)而并案解決。鑒于案件之間的內(nèi)在聯(lián)系及行政執(zhí)法的便利高效，故而允許本行政區(qū)域的行政執(zhí)法人員到他行政區(qū)域進(jìn)行涉煙違法行為的查處，但是最本質(zhì)還是要還原到管轄權(quán)層面，也即具備管轄權(quán)才可以進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法。

上文提到，本文的煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法主要涉及行政處罰，是否有管轄權(quán)。煙草專賣行政處罰，是指為維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者權(quán)益，煙草專賣行政主管部門在職權(quán)范圍內(nèi)就行政相對(duì)人的尚未觸及刑事責(zé)任的涉煙違法行為予以查處，給予懲罰性行為。就煙草專賣的行政處罰，首要是判斷該行為是否涉煙違法。煙草專賣局僅僅能對(duì)涉及損害煙草專賣專營(yíng)利益的案件進(jìn)行主管。其次就要判斷是否對(duì)該行為是否有管轄權(quán)，也就是要以“違法行為發(fā)生地”作為判斷原則。若必須進(jìn)行跨行政區(qū)域行政執(zhí)法，必要的要素應(yīng)該是其他行政區(qū)域的涉煙違法行為與本行政區(qū)域的涉煙違法行為存在內(nèi)在的牽連關(guān)系，從便利行政、靈活高效的角度，應(yīng)直接由先立案、先執(zhí)法的煙草專賣局直接進(jìn)行煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法，以節(jié)約執(zhí)法成本及提高執(zhí)法效率。

由此，跨行政區(qū)域行政執(zhí)法主要緣于行為之間具有內(nèi)在邏輯的緊密性，與民事訴訟中的合并管轄異曲同工。合并管轄是指對(duì)某個(gè)案件有管轄權(quán)的法院，可以一并管轄與該案有牽連的其他案件，又稱牽連管轄。合并管轄的實(shí)質(zhì)是對(duì)某個(gè)案件有管轄權(quán)的人民法院基于本案與其他案件的牽連關(guān)系，取得其原本無(wú)管轄權(quán)的其他案件的管轄權(quán)。兩者區(qū)分點(diǎn)在于前者是為了更好地貫徹行政高效原則而在他行政區(qū)域行使?fàn)窟B案件的管轄權(quán)，而后者是秉著避免矛盾判決的目的而在本行政區(qū)域行使?fàn)窟B案件的管轄權(quán)。值得注意的是，跨行政區(qū)域行政執(zhí)法容易觸發(fā)屬地管轄的利益保護(hù)與便利執(zhí)法的矛盾沖突，故而要明確框定煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的管轄權(quán)內(nèi)核，簡(jiǎn)言之，縱使跨區(qū)執(zhí)法，但并未脫離現(xiàn)有管轄制度內(nèi)涵，并不違反上位法規(guī)定。

3.2.1 管轄的牽連性

《管理辦法》第27條第2款限定煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法是在“本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)”開(kāi)展的，但是并未明確可開(kāi)展的具體實(shí)體要件，更未涉及可管轄之具體案件類型。煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法雖然是法定管轄的例外，但本質(zhì)上仍要建立于有管轄權(quán)的基礎(chǔ)上。質(zhì)言之，能否進(jìn)行跨區(qū)域行政執(zhí)法，應(yīng)判斷其就他區(qū)域案件有無(wú)案件管轄權(quán)及有無(wú)管轄的必要。在沒(méi)有任何管轄牽連關(guān)系的狀況中，某煙草專賣局無(wú)法進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法，除非能滿足《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第11條有關(guān)特殊管轄的規(guī)定。從行政管轄的層面來(lái)看，最為重要的要素應(yīng)為“違法行為發(fā)生地”，包括行為實(shí)施地、結(jié)果發(fā)生地等。換言之，當(dāng)涉煙違法行為發(fā)生于本轄區(qū)，那么本行政區(qū)域的煙草專賣主管部門可以管轄。而煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法必須是他行政區(qū)域涉煙違法行為與本行政區(qū)域現(xiàn)行行為有牽連關(guān)系，或者說(shuō)是管轄權(quán)的合理延伸。這里需要判定何為牽連，設(shè)例如下：

案例一：A區(qū)局接到群眾舉報(bào)，A區(qū)有某甲于B區(qū)制售假煙。

案例二：A區(qū)局接到群眾舉報(bào)，A區(qū)有某乙于A區(qū)銷售假煙并于B區(qū)有假煙倉(cāng)庫(kù)。

案例三：A區(qū)局接到群眾舉報(bào)，A區(qū)有某丙于A區(qū)銷售假煙并向B區(qū)某丁購(gòu)買假煙。

案例四：A區(qū)局在查處本區(qū)假煙零售戶時(shí)，發(fā)現(xiàn)本區(qū)零售戶于本區(qū)向B區(qū)某戊銷售假煙，并被某戊無(wú)證銷售出去。

牽連，字面解釋為牽涉、關(guān)聯(lián)，意指行為之間有著潛在的聯(lián)系。牽連關(guān)系一般被認(rèn)為是一個(gè)潛在的法律概念，民事訴訟中有牽連管轄的規(guī)定。牽連管轄前提一般是認(rèn)為二者之間存在“同一事實(shí)或者同一法律關(guān)系”。區(qū)別于民事訴訟中有關(guān)訴訟標(biāo)的及訴訟主體的牽連問(wèn)題，跨區(qū)執(zhí)法應(yīng)特別注意涉煙違法行為之間的事實(shí)上或者法律上的邏輯關(guān)聯(lián)性。據(jù)此理解，意味著跨區(qū)域行政處罰不僅能針對(duì)發(fā)生于本區(qū)域的部分違法行為，而且能一并解決由同一主體于同一時(shí)間段在他行政區(qū)域?qū)嵤┑挠嘘P(guān)聯(lián)的違法行為。

3.2.2 案例解讀

案例一某甲，除了地處A，其實(shí)施行為與A區(qū)局的管轄范圍并無(wú)聯(lián)系，也就是說(shuō)某甲的涉煙違法行為完全發(fā)生在B區(qū)而非A區(qū)，根據(jù)屬地管轄原則應(yīng)由B區(qū)局進(jìn)行管轄，不存在跨行政區(qū)域行政執(zhí)法的可能。

案例二中，某乙不僅于A區(qū)售賣假煙，而且其假煙于B區(qū)自供自給。這兩者存在明顯的關(guān)聯(lián)性，根據(jù)最有利及時(shí)查處涉煙違法行為的原則，A區(qū)局可以進(jìn)行跨行政區(qū)域執(zhí)法。

在案例三中，某丙售賣假煙與購(gòu)買假煙的行為具有明顯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，雖然不能由購(gòu)買假煙的行為直接牽扯到某丁的銷售行為，但是另一層面來(lái)說(shuō)某丁的銷售行為發(fā)生的結(jié)果地恰恰就是A區(qū)，故而基于屬地管轄牽連可有跨行政區(qū)域執(zhí)法的必要。但是如果某丙向某丁購(gòu)買的假煙并不在A區(qū)銷售，那就不能據(jù)此開(kāi)展跨區(qū)執(zhí)法，與案例一同理。也就是說(shuō)，是否具備牽連關(guān)系要結(jié)合看待，某丙的購(gòu)買行為并不是決定因素，而是關(guān)注非法銷售行為的最終固定，從而可以針對(duì)某丁的全部銷售行為進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法。

由此觀察案例四，違法結(jié)果發(fā)生于B區(qū)，但是針對(duì)某戊的銷售行為并不能據(jù)此牽連跨區(qū)執(zhí)法。雖然從廣義角度來(lái)看，二者行為存在一定的關(guān)聯(lián)，但是從行政屬地執(zhí)法秩序維護(hù)的角度來(lái)看，不應(yīng)過(guò)分?jǐn)U張解釋牽連這一含義。A區(qū)局并不能就本區(qū)零售戶售賣假煙的行為進(jìn)而跨行政區(qū)域查處某戊的銷售假煙行為，而應(yīng)該將線索轉(zhuǎn)送，由B區(qū)局立案管轄。

3.2.3 煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的實(shí)體要素

從上述案例的對(duì)比中，大概可以梳理出煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法成立的實(shí)體要素：一是案件行為發(fā)生于本行政區(qū)域而有立案管轄權(quán)；二是本行政區(qū)域之案件行為與他行政區(qū)域之行為有牽連性；三是合并解決有助于案件的及時(shí)查處，保護(hù)行業(yè)利益；四是限制性要件，即保持在合理限度而不損害屬地管轄利益。

3.3 煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的程序要件

在有關(guān)煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的規(guī)定尚未出臺(tái)前，在程序要求方面并未做要求，一般滿足管轄權(quán)要件即可。但是，從立法旨意來(lái)看，對(duì)于行政執(zhí)法的跨區(qū)強(qiáng)制合并的情形，立法在管轄上有必要給予特別的程序保障。從《管理辦法》第27條第2款的解釋來(lái)看，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法需要滿足兩個(gè)程序要件，經(jīng)過(guò)“書(shū)面授權(quán)”及“公示”。該程序要件不是賦予管轄權(quán)的前提，而是協(xié)調(diào)地區(qū)利益的一種程序規(guī)范，是基于管轄權(quán)而產(chǎn)生的書(shū)面授權(quán)和公示。但該程序要件的表達(dá)過(guò)于簡(jiǎn)單，需要作以下明確，以避免引起不必要的爭(zhēng)議：

其一，雖然根據(jù)《專賣執(zhí)法資格管理疑難問(wèn)題解答》及《管理辦法》第27條第3款，可以明確國(guó)家及省級(jí)煙草專賣局開(kāi)展跨區(qū)域執(zhí)法活動(dòng)由本級(jí)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人書(shū)面授權(quán)并公示，地市級(jí)局開(kāi)展的跨區(qū)域執(zhí)法活動(dòng)則由省級(jí)煙草專賣局主要負(fù)責(zé)人授權(quán)并公示。但是煙草專賣行政主管部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，在同級(jí)政府機(jī)關(guān)作出有關(guān)授權(quán)時(shí)，是否產(chǎn)生同等效力？

其二，主要負(fù)責(zé)人是通過(guò)簽字批準(zhǔn)的形式進(jìn)行“一事一授權(quán)”，不能進(jìn)行集中授權(quán)，但是值得考慮的問(wèn)題是，在有緊急的跨行政區(qū)域行政執(zhí)法活動(dòng)（如行為人有轉(zhuǎn)移匿藏的可能）時(shí)，如何解決書(shū)面授權(quán)的程序爭(zhēng)議？是否可以進(jìn)行事后程序補(bǔ)正？未進(jìn)行公示是否有補(bǔ)正措施？其三，公示的時(shí)長(zhǎng)及形式未作規(guī)定，國(guó)家煙草專賣局對(duì)此沒(méi)有做出回應(yīng)。根據(jù)文義解釋，雖然書(shū)面授權(quán)和公示是必要的前置程序，但是因?yàn)楣緯r(shí)間沒(méi)有規(guī)定，故而是否可理解為只要對(duì)外公示即可？

3.4?煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法與現(xiàn)有管轄制度的銜接

煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法帶有明顯的異地執(zhí)法的特性。眾所周知，執(zhí)法主體或者執(zhí)法人員有其固定的執(zhí)法區(qū)域，只有發(fā)生在執(zhí)法區(qū)域內(nèi)的違法行為才會(huì)被該區(qū)域的行政執(zhí)法人員查處，也即有行政執(zhí)法權(quán)。這也對(duì)應(yīng)著《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第7條第2款規(guī)定的內(nèi)容，簡(jiǎn)言之，各級(jí)煙草專賣局應(yīng)當(dāng)秉持“屬地管轄”原則。但在屬地管轄之外，仍需結(jié)合其他管轄制度及執(zhí)法實(shí)際進(jìn)行識(shí)別。

3.4.1?共同管轄

共同管轄是指兩個(gè)以上主管機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，需要區(qū)分立案的先后來(lái)判定管轄權(quán)的歸屬。就本規(guī)定而言，對(duì)于“同一違法行為”可以同時(shí)存在兩個(gè)以上的煙草專賣局。由于煙草專賣局有其固定轄區(qū)，故而潛在說(shuō)明就“同一違法行為”，可以由其他轄區(qū)的煙草專賣局進(jìn)行主管查處。這里的關(guān)鍵點(diǎn)為“同一違法行為”的判定，這一違法行為必然涉及不同的行政區(qū)域，才會(huì)導(dǎo)致不同的行政主管機(jī)關(guān)對(duì)其有共同管轄權(quán)。這里恰恰可以為煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法正言，雖然屬地管轄是案件處理的原則，但是并未否定其他區(qū)域的煙草專賣行政主管部門對(duì)案件有管轄權(quán)。當(dāng)然，“同一違法行為”也可能觸動(dòng)的是級(jí)別管轄，但是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不同層級(jí)的煙草專賣行政主管部門就本轄區(qū)案件有程度深淺的界定。

3.4.2?移送管轄

移送管轄，是指煙草專賣局發(fā)現(xiàn)正在查處的案件不屬于管轄職權(quán)范圍內(nèi)的，將其移送至有管轄權(quán)的煙草專賣局或其他行政機(jī)關(guān)。在跨區(qū)執(zhí)法案件，管轄權(quán)的判定至關(guān)重要。在違法行為并未發(fā)生在管轄區(qū)域或者與管轄區(qū)域并無(wú)上述所言的牽連關(guān)系時(shí)，該區(qū)的煙草專賣局不能擅自立案，若已經(jīng)立案，應(yīng)將案件進(jìn)行移送，否則會(huì)惹來(lái)不必要的程序爭(zhēng)議。

3.4.3? 指定管轄

指定管轄，是指上一級(jí)煙草專賣局就某些情形直接指定由哪一級(jí)或哪一轄區(qū)的煙草專賣局管轄，是法律賦予的上級(jí)部門重新確定或者變更案件管轄權(quán)的職權(quán)。共同管轄和移送管轄在發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議都會(huì)產(chǎn)生指定管轄的可能，另外還包含以下一種情形，即有管轄權(quán)的煙草專賣局因?yàn)樘厥獾脑?#xff0c;進(jìn)行管轄存在不合理之處，故而上一級(jí)煙草專賣局指定由其他本無(wú)管轄權(quán)的煙草專賣局主管。在指定管轄的三種情形中，與跨區(qū)執(zhí)法聯(lián)系最為緊密的應(yīng)為共同管轄及特殊原因的管轄。關(guān)于共同管轄前已述之，而在特殊原因的指定管轄中，可能會(huì)涉及跨區(qū)執(zhí)法的問(wèn)題。因?yàn)楸据爡^(qū)主管部門由于特殊原因不能主管，本轄區(qū)其他下級(jí)主管部門也不能進(jìn)行管轄，故而只能由上一級(jí)主管部門或者其他區(qū)域的主管部門進(jìn)行管轄。由此觀之，這里產(chǎn)生無(wú)管轄權(quán)的跨區(qū)執(zhí)法，其范圍限定于“特殊原因”而不能或者不宜管轄的情形，而并非是由上一級(jí)煙草專賣主管部門隨意指定。一般而言，“特殊原因”是指主管機(jī)關(guān)整體需要回避的情形，如行政相對(duì)人與主管機(jī)關(guān)有利害關(guān)系。根據(jù)我國(guó)例舉式的立法習(xí)慣，其他“特殊原因”的情形應(yīng)與整體回避情形類似。由此不能將“特殊原因”普通化，否則會(huì)造成管轄的混亂，不利于程序的安定。另，基于特殊原因的指定管轄可作為煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的例外情形，并且劃定煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的邊界。

從《管理辦法》第27條規(guī)定來(lái)看，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法實(shí)則為共同管轄與指定管轄規(guī)定的混合，即將“指定”（書(shū)面授權(quán)）疊加公示要件前置以明定管轄權(quán)歸屬。雖然該條款的程序要件在一定程度上降低了行政效率，也妨礙了前述緊急情況的處理。但是考慮到跨區(qū)執(zhí)法畢竟對(duì)地區(qū)執(zhí)法利益有所破壞，在經(jīng)過(guò)上級(jí)主管部門的授權(quán)能更好地讓屬地機(jī)關(guān)接受，從而減少兄弟部門之間的爭(zhēng)議，也有所裨益。

3.4.4?集中管轄

集中管轄并不是行政執(zhí)法領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)，主要發(fā)生在行政案件的司法領(lǐng)域，即突破屬地管轄原則，將某幾個(gè)轄區(qū)的行政訴訟案件歸集到某一轄區(qū)的法院，由其專門、集中、統(tǒng)一管轄。集中管轄本質(zhì)上是國(guó)家開(kāi)展的一次跨行政區(qū)域管轄的試點(diǎn)，其指導(dǎo)依據(jù)為《行政訴訟法》第18條第2款及《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》。行政案件跨行政區(qū)域集中管轄與煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法都存在一個(gè)共同特征，即跨行政區(qū)域。而前者是由法律授權(quán)開(kāi)展跨區(qū)域管轄的試點(diǎn)，意即破除地方壁壘，歸整管轄。后者雖也是跨行政區(qū)域進(jìn)行管轄，但是其規(guī)定自規(guī)范性文件，并未納入法律或者行政法規(guī)規(guī)定，故而仍未脫離管轄的基本原則，要在管轄權(quán)判定的規(guī)則內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法。

4、煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法應(yīng)對(duì)策略

4.1?完善執(zhí)法細(xì)則 明確執(zhí)法要點(diǎn)

上文提到，《管理辦法》第27條將煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法框定為“本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)”，如果違法行為發(fā)生在本轄區(qū)，那么根據(jù)屬地管轄的程序進(jìn)行即可，但是煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法跨越了行政區(qū)域，對(duì)于“本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍”的判斷就至關(guān)重要。但是涉及到行政區(qū)域的跨越，如何判斷是否具備執(zhí)法的權(quán)力，該《管理辦法》既沒(méi)有以概念進(jìn)行解釋，也未進(jìn)行一定的例舉，容易造成適用混亂的局面。故而，在基層的煙草專賣執(zhí)法中，為了更好地開(kāi)展跨區(qū)執(zhí)法，需要更為明確相關(guān)執(zhí)法細(xì)則，尤其需要對(duì)煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法的概念、類型作出細(xì)節(jié)性的解讀，以給一線的專賣執(zhí)法人員更好地適用，同時(shí)也盡可能地從源頭避免爭(zhēng)訟。

在案件前期，執(zhí)法隊(duì)伍需要對(duì)情報(bào)線索進(jìn)行研討，以初步判定違法行為的發(fā)生區(qū)域，若與本轄區(qū)有直接關(guān)系或者牽連關(guān)系，從打擊制假售假全鏈條出發(fā)，應(yīng)進(jìn)行跨區(qū)執(zhí)法，一并延伸管轄。以S市N區(qū)煙草專賣局為例，一方面，S市煙草專賣局《關(guān)于辦理跨區(qū)域涉煙違法案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》為指引，妥善處理辦理跨區(qū)域涉煙違法案件的執(zhí)法資格、程序、管轄、協(xié)作等相關(guān)問(wèn)題。另一方面，N區(qū)局制定《S市N區(qū)煙草專賣局涉煙網(wǎng)絡(luò)案件辦理實(shí)施辦法》,進(jìn)一步規(guī)范情報(bào)線索來(lái)源處置流程，打牢跨區(qū)辦案的理論基礎(chǔ)。

執(zhí)法人員更應(yīng)注重在執(zhí)法實(shí)踐中把握管轄規(guī)則，研習(xí)案件線索，在沒(méi)有管轄權(quán)時(shí)應(yīng)及時(shí)移送，從而不貽誤打假時(shí)機(jī)。對(duì)于有管轄權(quán)的跨區(qū)執(zhí)法案件，應(yīng)謹(jǐn)遵國(guó)家煙草專賣局印發(fā)的規(guī)定，具備書(shū)面授權(quán)及事前公示的要件，否則因?yàn)槌绦蛞笔Ф黾硬槐匾男姓?zhēng)議，浪費(fèi)執(zhí)法資源。

4.2?加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn) 提升執(zhí)法能力

在煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法中，迫切需要提升執(zhí)法人員的理論及實(shí)踐能力。由于跨區(qū)執(zhí)法涉及的程序風(fēng)險(xiǎn)較多，故而需要執(zhí)法人員對(duì)案件進(jìn)行研判，以契合現(xiàn)有法律規(guī)定，防止陷入違法泥沼。對(duì)于一線執(zhí)法人員，主要通過(guò)相關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，梳理執(zhí)法規(guī)定的要點(diǎn)，以使其明了、防范相關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

另外，規(guī)則最終都需要一線隊(duì)員進(jìn)行落實(shí)，簡(jiǎn)言之，執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)提高與否直接決定執(zhí)法成效的優(yōu)劣。故而既需要明確具體的細(xì)則，同時(shí)也要寓學(xué)于行，將執(zhí)法流程、執(zhí)法規(guī)定烙在內(nèi)心，增強(qiáng)執(zhí)法能力。同時(shí)也要督促執(zhí)法人員自主學(xué)習(xí)能力，多思多學(xué)，舉一反三。執(zhí)法人員應(yīng)堅(jiān)守程序正義的要求，依法合規(guī)地運(yùn)用執(zhí)法權(quán)力，切實(shí)遵守行政執(zhí)法三項(xiàng)制度要求。

4.3?聯(lián)合相關(guān)部門 協(xié)調(diào)地區(qū)利益

煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法并不單純圍繞涉煙執(zhí)法行為展開(kāi)，往往需要考慮多方利益，防止引發(fā)不必要的矛盾。從現(xiàn)有監(jiān)管格局以及涉煙違法行為的性質(zhì)來(lái)看，往往需要調(diào)動(dòng)多個(gè)部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，從而集中最大的力量打擊假私煙違法行為。參見(jiàn)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管模式，大多是由煙草部門聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、工商部門、網(wǎng)格治安、海關(guān)緝私等相關(guān)部門進(jìn)行集群打擊。此種做法的目的在于能夠統(tǒng)籌各方職能、發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，激發(fā)協(xié)同執(zhí)法的能動(dòng)性。

煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法關(guān)鍵點(diǎn)在于“跨行政區(qū)域”，由此往往會(huì)觸碰到相關(guān)區(qū)域的管理秩序問(wèn)題，由此在開(kāi)展煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法時(shí)，需要滿足前置的程序要件，或者經(jīng)過(guò)與當(dāng)?shù)匦姓鞴軝C(jī)關(guān)的協(xié)商，否則當(dāng)兩個(gè)主管部門就此發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，會(huì)影響行政執(zhí)法的權(quán)威性、威懾力。另外，前文也說(shuō)到，煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法涉及的到管轄權(quán)判定的規(guī)則，如在基層實(shí)踐中逐漸總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，需要及時(shí)將其納入法律進(jìn)行規(guī)定，以從法律依據(jù)層面給以正當(dāng)性依據(jù)。

5、結(jié)語(yǔ)

隨著法治中國(guó)理念的深入，煙草行業(yè)不再神秘，不斷地“暴露”在國(guó)人眼中。依法行政觀念的貫徹以及社會(huì)公眾法律意識(shí)的提高，煙草行業(yè)需要不斷推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，從而降低和避免可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性法律風(fēng)險(xiǎn)。煙草專賣跨區(qū)執(zhí)法實(shí)則為基層行政執(zhí)法的剛需，但“法無(wú)授權(quán)不可為”，跨區(qū)執(zhí)法應(yīng)受制于當(dāng)前的法律體系，以現(xiàn)有管轄原則為靶心，進(jìn)行合理的延伸、輻射，妥善處理權(quán)力沖突與交融，同時(shí)應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上將有限度的管轄突破規(guī)定在行政法規(guī)以上的依據(jù)中，使之具備合法正當(dāng)?shù)囊?guī)則依據(jù)，進(jìn)而更好地推進(jìn)法治煙草建設(shè)，推動(dòng)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。