煙草在線據(jù)《世界農(nóng)業(yè)》報(bào)道

　　摘要：對(duì)目前美國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管的管理手段、管理機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)進(jìn)行介紹與分析，對(duì)比中國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管情況，提出建議：一是加強(qiáng)進(jìn)口煙草制品質(zhì)量監(jiān)管，出口煙草制品檢測(cè)服務(wù)；二是加強(qiáng)進(jìn)出口煙草制品有害成分監(jiān)管；三是開(kāi)展進(jìn)出口煙草制品添加劑質(zhì)量監(jiān)管的技術(shù)儲(chǔ)備研究；四是開(kāi)展煙草制品有害成分危害性生物評(píng)價(jià)的技術(shù)儲(chǔ)備研究。

　　關(guān)鍵詞：美國(guó)　煙草制品　進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管

　　煙草一直受到世界各國(guó)的高度重視，無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家都受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管。中國(guó)是世界煙草產(chǎn)銷(xiāo)大國(guó)，2012年煙草進(jìn)出口總值達(dá)27億美元，呈逐年增加趨勢(shì)[1]，越來(lái)越必要對(duì)進(jìn)出口煙草進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管；同時(shí)多數(shù)煙草制品貨值較高，每次交易涉及的貿(mào)易額較高，對(duì)進(jìn)出口煙草進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管也越發(fā)重要。本文對(duì)目前美國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管的方法、機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)進(jìn)行全面的介紹與分析，結(jié)合中國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管情況，對(duì)中國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管工作提出幾點(diǎn)建議，為中國(guó)煙草進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管提供借鑒。

　　一、美國(guó)煙草制品進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管

　　美國(guó)是煙草生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)大國(guó)，其對(duì)煙草及煙草制品的進(jìn)出口質(zhì)量監(jiān)管，部門(mén)分工明確，依法執(zhí)行[2]。

　　1.監(jiān)管手段 美國(guó)政府對(duì)煙草的監(jiān)管主要是兩大手段。

　　（1）聯(lián)邦政府依法實(shí)行煙葉種植配額制度。聯(lián)邦政府根據(jù)國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售情況、卷煙出口情況、煙葉進(jìn)出口情況制訂煙葉種植計(jì)劃，再將該計(jì)劃按法定配額比例分配給各州，各州依法分配給農(nóng)場(chǎng)主，農(nóng)業(yè)部依法對(duì)進(jìn)出口煙葉進(jìn)行直接管制。

　　（2）政府依法征稅。政府對(duì)煙草及其制品不實(shí)行專賣(mài)管理。煙葉的收購(gòu)、卷煙的生產(chǎn)完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從事煙草商務(wù)活動(dòng)的組織與個(gè)人與從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一樣依法運(yùn)作。卷煙生產(chǎn)計(jì)劃由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求，自主安排。政府的管理通過(guò)調(diào)整稅率而得以實(shí)現(xiàn)。美國(guó)煙草稅分為聯(lián)邦、州、地方3級(jí)征收，聯(lián)邦以數(shù)量征收，全國(guó)統(tǒng)一；各州征收原則、征收程序、稅率自行立法規(guī)定，不盡相同；煙草消費(fèi)稅由地方收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)全國(guó)煙草稅收（不含消費(fèi)稅）中聯(lián)邦稅收占44.9%、州稅收占53.4%、其他稅收占1.7%。

　　2.監(jiān)管部門(mén) 美國(guó)主要煙草及煙草制品監(jiān)管部門(mén)，主要是美國(guó)衛(wèi)生部和美國(guó)農(nóng)業(yè)部，此外，部分煙草及煙草制品監(jiān)管工作涉及海關(guān)與國(guó)土保護(hù)總署、環(huán)境保護(hù)署和財(cái)政部。

　　（1）美國(guó)衛(wèi)生部。美國(guó)衛(wèi)生部下屬的美國(guó)食品和藥品監(jiān)督管理局(FDA)，是美國(guó)主要的煙草質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)。依據(jù)《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》規(guī)定美國(guó)FDA的職責(zé)具體包括:確立食品和藥品監(jiān)督管理局作為監(jiān)管煙草制品生產(chǎn)、銷(xiāo)售和批發(fā)的主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu),賦予其監(jiān)管本法所列煙草制品的權(quán)限；確保食品和藥品監(jiān)督管理局有權(quán)向公共衛(wèi)生官員就其特別關(guān)注的煙草問(wèn)題,尤其是青少年使用和依賴煙草的問(wèn)題作出說(shuō)明；授權(quán)食品和藥品監(jiān)督管理局制定有關(guān)控制煙草制品生產(chǎn),煙草制品成分的識(shí)別、披露、含量等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；提供新的和靈活的執(zhí)法權(quán)限以確保煙草行業(yè)在開(kāi)發(fā)、引進(jìn)和促銷(xiāo)危害更小的煙草制品方面切實(shí)作出努力；賦予食品和藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管煙草制品焦油、尼古丁和其他有害物質(zhì)含量的權(quán)限；為確保消費(fèi)者更好地了解情況,要求煙草制造商披露針對(duì)煙草制品對(duì)健康、依賴性及安全性等方面的研究,包括以前沒(méi)有披露的和將來(lái)要開(kāi)展的研究；采取措施確保在法定年齡以下的人不能購(gòu)買(mǎi)或接觸到煙草制品的同時(shí),應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許向成年人出售煙草制品；對(duì)煙草行業(yè)采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施；促進(jìn)戒煙,降低對(duì)煙草制品有關(guān)的疾病風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本；加強(qiáng)立法,打擊煙草制品非法貿(mào)易。依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》規(guī)定，美國(guó)FDA主要負(fù)責(zé)煙草制品的質(zhì)量監(jiān)管，包括進(jìn)出口監(jiān)管。

　　（2）美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）。該部門(mén)主要職能在于煙草（煙葉）的監(jiān)管。依據(jù)美國(guó)《煙草管制法》、《煙草檢驗(yàn)法》、《煙草種植管理法》，負(fù)責(zé)監(jiān)管煙草種植的配額管理，包括進(jìn)出口煙草的配額管理；負(fù)責(zé)監(jiān)管煙草種植中指導(dǎo)煙農(nóng)正確使用農(nóng)藥，監(jiān)測(cè)煙草產(chǎn)地的農(nóng)藥使用情況；負(fù)責(zé)通過(guò)《煙草轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼》等一些項(xiàng)目資金扶持煙農(nóng)生產(chǎn)；負(fù)責(zé)煙葉的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定等。

　　（3）美國(guó)海關(guān)與國(guó)土保護(hù)總署（CBP）。職能主要在于征收煙草及煙草制品關(guān)稅。負(fù)責(zé)煙草及煙草制品的進(jìn)出口中進(jìn)關(guān)和出關(guān)相關(guān)管理，包括將進(jìn)口商的進(jìn)關(guān)通知（Entrynotice）轉(zhuǎn)交美國(guó)FDA，煙草樣品的采樣等。

　　（4）美國(guó)財(cái)政部煙酒與稅收管理局。美國(guó)酒類(lèi)及煙草稅收貿(mào)易局(TTB)的職能也主要在于征收煙草制品稅收。負(fù)責(zé)制定煙草制品稅收等級(jí)的機(jī)構(gòu)。煙草制品在美國(guó)可劃分為以下幾個(gè)征稅類(lèi)別：雪茄、卷煙、鼻煙、嚼煙、斗煙和自卷煙，由TTB下屬的實(shí)驗(yàn)室確定煙草制品的稅收等級(jí)后征稅。

　　（5）美國(guó)環(huán)境保護(hù)署。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）主要職能在于協(xié)助煙草（煙葉）農(nóng)藥殘留制定。其下屬的農(nóng)藥項(xiàng)目辦公室（OPP）與USDA和FDA共同負(fù)責(zé)煙草（煙葉）中農(nóng)藥的使用。總的來(lái)說(shuō)，應(yīng)由EPA設(shè)定限量；由FDA執(zhí)行限量，并對(duì)進(jìn)口和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留進(jìn)行監(jiān)測(cè)；由USDA對(duì)產(chǎn)地的產(chǎn)品進(jìn)行農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)，并據(jù)此提出新的農(nóng)藥殘留檢測(cè)目標(biāo)。但是，對(duì)于煙草來(lái)說(shuō)，情況有些特殊。美國(guó)EPA20世紀(jì)90年代批準(zhǔn)了37種農(nóng)藥可在煙草上使用，隨后該名單有所減少，但是都未確定其限量。依據(jù)1983的美國(guó)《牛奶和煙草管理法》，要求美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)煙草上的農(nóng)藥殘留盡快制定限量。隨后，美國(guó)農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)處（AMS）負(fù)責(zé)制定了第一批煙草農(nóng)藥殘留限量（1986），1989年對(duì)該名單進(jìn)行了調(diào)整，之后就未再調(diào)整。對(duì)進(jìn)出口煙葉中農(nóng)藥殘留的檢測(cè)由AMS委托農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)服務(wù)處（FAS）進(jìn)行檢測(cè)。

　　3.法律、法規(guī) 美國(guó)對(duì)煙草制品，包括進(jìn)出口煙草制品的質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)主要分為3級(jí)：第一級(jí)為法令，第二級(jí)為導(dǎo)則，第三級(jí)為規(guī)則和管理?xiàng)l例。

　　（1）法令。主要是《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》，此外，美國(guó)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》和《食品安全現(xiàn)代化法案》也有涉及煙草制品的規(guī)定。

　　（2）導(dǎo)則。美國(guó)FDA列出了24個(gè)關(guān)于煙草制品的導(dǎo)則，其中與煙草制品質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)的導(dǎo)則共4個(gè)：導(dǎo)則5《美國(guó)聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法904（a）（3）節(jié)中關(guān)于報(bào)告煙草制品和煙氣中的“有害和潛在有害成分”的指導(dǎo)守則》；導(dǎo)則14《美國(guó)聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法904(e)節(jié)中關(guān)于煙草制品使用的“有害和潛在有害成分”的指導(dǎo)守則》；導(dǎo)則19《關(guān)于煙草禁用香精法令的常見(jiàn)問(wèn)答（第二版）》；導(dǎo)則21《煙草制品成分清單》。

　　（3）規(guī)則和管理?xiàng)l例。美國(guó)FDA列出了12個(gè)關(guān)于煙草制品的規(guī)則和管理?xiàng)l例，其中與煙草制品質(zhì)量監(jiān)管有關(guān)的只有1個(gè)：規(guī)則1《煙草制品和煙氣中有害和潛在有害成分》，用于規(guī)范煙草制品有害成分監(jiān)管。美國(guó)的上述3級(jí)法律、法規(guī)監(jiān)管，對(duì)象主要是煙草有害成分和添加劑。針對(duì)有害成分，美國(guó)FDA首先在2011年制定、公布了96種有害成分清單；2012年確定了要求煙草制造商和進(jìn)口商檢測(cè)的煙氣中的CO、亞硝胺、尼古丁等18種有害成分。針對(duì)添加劑，美國(guó)FDA規(guī)定，煙草制品中除煙草香味和薄荷香味外，禁止含有或添加任何天然或人工合成的香精香料。

　　4.進(jìn)口監(jiān)管流程 美國(guó)煙草制品進(jìn)口監(jiān)管依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》主要由美國(guó)衛(wèi)生部下屬的FDA負(fù)責(zé)，還涉及CBP。

　　（1）美國(guó)煙草制品進(jìn)口監(jiān)管總體規(guī)定。依據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》801節(jié)規(guī)定：進(jìn)口煙草制品必須與國(guó)內(nèi)煙草制品達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)。因此進(jìn)口煙草制品質(zhì)量監(jiān)管可參考美國(guó)國(guó)內(nèi)煙草制品監(jiān)管的規(guī)定。允許拒絕進(jìn)口摻假和錯(cuò)誤標(biāo)簽的煙草制品。

　　（2）美國(guó)煙草制品進(jìn)口監(jiān)管流程。①進(jìn)口商或代理人必須在FDA管制貨物到達(dá)美國(guó)后5天內(nèi)，向美國(guó)海關(guān)提交進(jìn)關(guān)通知。②海關(guān)通知FDA，并附上有關(guān)商業(yè)發(fā)票。③進(jìn)關(guān)通知：FDA將對(duì)海關(guān)提交的文件進(jìn)行審閱，作出以下之一決定：放行；要求提供其他文件；建議扣留該產(chǎn)品；要求檢查產(chǎn)品。④放行：如果FDA在審閱文件后認(rèn)為無(wú)須檢查，它會(huì)分別向海關(guān)和進(jìn)口商發(fā)出放行通知，但是放行后FDA仍有管轄權(quán)，并且后續(xù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，FDA仍可采取行動(dòng)。⑤建議扣留該產(chǎn)品：扣留只是行政行為，該產(chǎn)品并未被物質(zhì)上的扣留；進(jìn)口商通常仍然能獲得該產(chǎn)品；FDA是基于該產(chǎn)品違章進(jìn)行扣留，進(jìn)口商有權(quán)提供證據(jù)反駁該產(chǎn)品違章的證據(jù)；基于反駁的證據(jù)，FDA可堅(jiān)持拘留或放行：FDA發(fā)出的通知中必須包含以下信息：闡明該產(chǎn)品予以扣留，理由，提出反駁的權(quán)利，反饋的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，聯(lián)系姓名和電話。⑥要求檢查產(chǎn)品：如果FDA決定要對(duì)貨物進(jìn)行抽樣檢查，它會(huì)分別向海關(guān)和進(jìn)口商發(fā)出抽樣通知； FDA是否要對(duì)貨物進(jìn)行抽樣檢查取決于多重因素，主要包括貨物性質(zhì)、貨物以往歷史以及進(jìn)口商進(jìn)口歷史業(yè)績(jī)；FDA通常將抽樣送往其所在地區(qū)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，如符合法定要求，FDA會(huì)通知海關(guān)和進(jìn)口商，同意放行被抽樣貨物；若FDA的檢驗(yàn)結(jié)果表明進(jìn)口貨物可能違反有關(guān)法規(guī)，它將發(fā)出摳貨和聽(tīng)證通知；進(jìn)口商必須在收到扣貨和聽(tīng)證通知后10個(gè)工作日內(nèi)提交辯護(hù)證據(jù)并在聽(tīng)證時(shí)作證。任何對(duì)進(jìn)口商有利的證據(jù)，如進(jìn)口商自己的檢驗(yàn)結(jié)果、具有良好信譽(yù)之獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)結(jié)果等，都可以在聽(tīng)證時(shí)提交；如果辯護(hù)證據(jù)不足以說(shuō)明貨物符合法定要求，FDA會(huì)發(fā)出拒絕放行通知。⑦進(jìn)口商可以提出申請(qǐng)糾正瑕疵，或重新包裝，或?qū)⒇浳镞\(yùn)回出口國(guó)，或就地銷(xiāo)毀。整個(gè)補(bǔ)救程序都須經(jīng)過(guò)FDA批準(zhǔn)，并在海關(guān)和FDA監(jiān)督下進(jìn)行。在執(zhí)行這些補(bǔ)救措施時(shí)，FDA可以要求進(jìn)口商支付一筆保證金，以擔(dān)保整個(gè)程序符合法規(guī)。⑧進(jìn)口貨物在重新包裝或瑕疵被糾正后，FDA進(jìn)行重新檢查。檢查結(jié)果若符合法律，它會(huì)發(fā)出放行通知，若還是不符合法律規(guī)定，進(jìn)口商必須將貨物運(yùn)回出口國(guó)或就地銷(xiāo)毀。不僅如此，進(jìn)口商還須支付FDA為上述貨物進(jìn)行有關(guān)工作的所有費(fèi)用。