周樺制圖

　　截至2020年5月底，《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）共有181個(gè)締約方，《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）共有59個(gè)締約方。

　　世界各國結(jié)合《公約》要求，在減少煙草需求的措施、減少煙草供給的措施、減少煙草危害的措施等方面取得了積極的控?zé)熉募s進(jìn)展，如加強(qiáng)煙草制品成分管制、提高煙草稅負(fù)、提高包裝標(biāo)識(shí)警示效果、嚴(yán)格管制煙草廣告等。2019年，全球控?zé)熉募s工作整體呈現(xiàn)出控?zé)煷胧┤諠u深化、交流日益廣泛、新型煙草產(chǎn)品監(jiān)管日趨嚴(yán)格等特點(diǎn)。

　　一、《公約》和《議定書》締結(jié)情況

　　2019年是《公約》生效的第14年，本年度沒有新的國家加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為181個(gè)，覆蓋全球90%以上的人口。

　　《議定書》是《公約》框架下首份議定書，旨在落實(shí)《公約》第15條消除煙草制品非法貿(mào)易行為的規(guī)定。《議定書》于2018年9月25日生效。2019年，比利時(shí)、佛得角、克羅地亞、捷克、斐濟(jì)、科威特、盧森堡、尼日利亞、塞舌爾、瑞典等十個(gè)國家批準(zhǔn)《議定書》。截至2020年5月底，共有59個(gè)國家或區(qū)域組織批準(zhǔn)《議定書》。

　　二、減少煙草需求的控?zé)熉募s進(jìn)展

　　根據(jù)《公約》對(duì)“煙草控制”的定義，煙草控制措施主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害?！豆s》第6條到第14條具體規(guī)定了減少煙草需求的措施，包括價(jià)格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和信息披露，包裝和標(biāo)簽，教育、交流、培訓(xùn)和公眾意識(shí)，廣告、促銷和贊助，煙草依賴和戒煙相關(guān)措施等。

　　（一）價(jià)格和稅收措施

　　《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)采取價(jià)格和稅收措施以減少煙草消費(fèi)。據(jù)世界衛(wèi)生組織對(duì)全球卷煙（暢銷品牌）稅率和價(jià)格的統(tǒng)計(jì)：2018年卷煙平均稅率為60.8%（高收入國家67.9%、中收入國家58.3%、低收入國家38.1%），相較于2012年的58.4%（高收入國家65.9%、中收入國家53.1%、低收入國家50.3%），有了明顯提高。

　　2019年，澳大利亞卷煙消費(fèi)稅再次增加12.5%，卷煙價(jià)格持續(xù)上漲。菲律賓參議院于2019年6月3日通過法案，自2020年1月1日起逐步提高煙草制品消費(fèi)稅，到2023年將對(duì)每包卷煙增收消費(fèi)稅60比索（1比索約合人民幣0.14元），且將征稅范圍擴(kuò)大至加熱卷煙和電子煙。印度尼西亞政府從2020年1月1日起將煙草制品的消費(fèi)稅提高23%。阿塞拜疆內(nèi)閣通過決定，提高進(jìn)口煙草制品消費(fèi)稅，并首次對(duì)進(jìn)口電子煙油征收消費(fèi)稅，稅率為每升20馬納特（1馬納特約合人民幣4.19元）。美國（非締約方）各州加大對(duì)電子煙的征稅力度，如馬薩諸塞州通過法案，對(duì)電子煙征收75%的消費(fèi)稅。

　　世界衛(wèi)生組織認(rèn)為對(duì)煙草產(chǎn)品征稅是各國政府煙草控制“最有效和最具成本效益的選擇”，日本煙草在回應(yīng)菲律賓提稅時(shí)則稱馬來西亞、泰國、新加坡、印度尼西亞等國均因增稅導(dǎo)致走私泛濫。據(jù)測(cè)算，非法卷煙已經(jīng)占據(jù)馬來西亞（稅率為74%）近三分之二的煙草市場(chǎng)份額，非法卷煙貿(mào)易使馬來西亞政府2019年損失稅收約60億林吉特（1林吉特約合人民幣1.65元）。

　　（二）防止接觸煙草煙霧

　　《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)采取措施，防止公眾在公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧，絕大多數(shù)締約方已采取不同效力等級(jí)的規(guī)定在公共場(chǎng)所禁煙。

　　2019年，日本修訂《健康促進(jìn)法》，加強(qiáng)了煙草控制措施的力度，重點(diǎn)對(duì)工作場(chǎng)所、教育場(chǎng)所、醫(yī)院和交通工具限制或禁止吸煙，與此同時(shí)，允許在餐廳、酒吧等場(chǎng)所創(chuàng)建面積為150平方米及以下的吸煙區(qū)以實(shí)現(xiàn)吸煙人群和非吸煙人群的有效區(qū)隔。馬來西亞于2019年1月1日起在全國所有餐館、食品店和小販攤位禁止吸煙（包括電子煙和水煙）。迪士尼宣布自2019年5月1日起，位于美國佛羅里達(dá)州和加利福尼亞州的迪士尼樂園所有場(chǎng)館內(nèi)禁止吸煙，但會(huì)在公園入口外設(shè)置吸煙區(qū)。

　　（三）成分管制和信息披露

　　《公約》第9條、第10條規(guī)定各締約方應(yīng)采取有效措施進(jìn)行煙草制品成分管制和信息披露。總體而言，由于成分管制和信息披露專業(yè)性較強(qiáng)，實(shí)施進(jìn)展較為緩慢，但近年來在成分檢測(cè)、口味管制等方面取得了進(jìn)展，且呈現(xiàn)出與包裝標(biāo)識(shí)限制措施聯(lián)動(dòng)的趨勢(shì)。

　　2019年，在成分管制方面，日本、韓國、土庫曼斯坦、特立尼達(dá)和多巴哥、薩摩亞等國由特定的政府部門進(jìn)行煙草成分檢測(cè)。埃塞俄比亞于2019年2月宣布禁止調(diào)味煙草產(chǎn)品，禁止與能量相關(guān)的添加劑，禁止使用“低焦油”“淡味”“溫和”或類似詞語，禁止使用“薄荷醇”等口味描述，且煙草公司需按要求提報(bào)煙草成分和排放物信息。目前，歐盟、澳大利亞、巴西、加拿大等已通過立法禁止特定口味的調(diào)味煙草制品。

　　在煙草產(chǎn)品成分信息披露方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，121個(gè)國家要求煙草企業(yè)向政府披露成分信息，101個(gè)國家要求向社會(huì)公眾披露成分信息。其中，歐盟要求披露煙草產(chǎn)品（包括新型煙草產(chǎn)品）的詳細(xì)排放物信息，加拿大要求在煙草產(chǎn)品外包裝上印制煙草煙霧中發(fā)現(xiàn)的有毒物質(zhì)的信息。意大利要求煙草企業(yè)在指定網(wǎng)站向公眾披露煙草產(chǎn)品（包括新型煙草產(chǎn)品）的成分和排放物信息。

　　（四）包裝和標(biāo)簽

　　《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)根據(jù)其國家法律對(duì)煙草制品包裝、標(biāo)識(shí)采取有效措施，確保健康警語和信息“宜占據(jù)主要可見部分50%或以上，但不應(yīng)少于30%”，可采取包括圖片或象形圖的形式。雖然《公約》并未強(qiáng)制要求各締約方采用圖片警示，但截至目前，已有100多個(gè)締約方實(shí)行了卷煙包裝圖片警示措施。2019年，馬爾代夫、巴基斯坦、印度實(shí)行或增加新的圖片警示。菲律賓通過法案，要求加熱卷煙和電子煙也設(shè)置文字和圖片警示。

　　（五）教育、交流、培訓(xùn)和公眾意識(shí)

　　《公約》要求各締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓(xùn)項(xiàng)目來加強(qiáng)公眾的控?zé)熞庾R(shí)。每年5月31日是世界無煙日，2019年世界無煙日的主題是“煙草和肺部健康”。世界衛(wèi)生組織和全球各地舉辦世界無煙日宣傳活動(dòng)，旨在提高人們對(duì)肺部健康重要性和煙草對(duì)肺部健康影響的認(rèn)識(shí)。全球各地控?zé)熃M織將“煙草和肺部健康”作為行動(dòng)呼吁，倡導(dǎo)實(shí)施有效政策并鼓勵(lì)更多單位和個(gè)人參與到控?zé)熜袆?dòng)中。澳大利亞持續(xù)開展“解決原住民吸煙問題”計(jì)劃，針對(duì)原住民和島民開展吸煙預(yù)防和戒煙活動(dòng)。美國食品與藥品監(jiān)督管理局（FDA）發(fā)布首支預(yù)防青少年吸食電子煙的電視廣告，強(qiáng)調(diào)吸食電子煙的青少年未來更有可能開始吸食卷煙，教育青少年遠(yuǎn)離電子煙。

　　（六）廣告、促銷和贊助

　　《公約》要求各締約方廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。2019年，以色列通過了一項(xiàng)法案，將廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助的禁令擴(kuò)大到雪茄煙、水煙和新型煙草產(chǎn)品。歐盟委員會(huì)、澳大利亞政府對(duì)煙草公司參與F1賽車事項(xiàng)進(jìn)行審查。此前歐盟委員會(huì)已經(jīng)就此出臺(tái)過嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)定，其中一項(xiàng)名為《視聽媒體服務(wù)監(jiān)管指令》，要求視聽媒體服務(wù)不得發(fā)布煙草廣告、不得植入煙草產(chǎn)品廣告。白俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將電子煙和加熱卷煙納入與傳統(tǒng)煙草制品相同的立法框架，禁止對(duì)電子煙或加熱卷煙進(jìn)行廣告宣傳。臉書公司宣布限制煙酒類產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷與宣傳，禁止私人用戶在臉書網(wǎng)站上進(jìn)行煙酒等特定私人物品的交易、贈(zèng)送活動(dòng)。禁止使用“品牌化內(nèi)容”來推廣煙草產(chǎn)品（包括電子煙）。

　　（七）煙草依賴和戒煙相關(guān)措施

　　《公約》要求各締約方采取有效措施促進(jìn)戒煙。煙草依賴治療干預(yù)措施需要政府的持續(xù)投入，極易因財(cái)政、人力等資源不足而難以啟動(dòng)或難以長(zhǎng)期維系，因此該措施也是全球控?zé)熉募s實(shí)踐進(jìn)展緩慢的一項(xiàng)措施。被廣泛使用的具有成本效益的措施主要包括在初級(jí)衛(wèi)生保健系統(tǒng)進(jìn)行戒煙建議及治療、戒煙熱線和藥物治療等。2019年，英國舉辦了“十月戒煙”活動(dòng)，幫助該國的吸煙者在10月份公開挑戰(zhàn)戒煙。2019年，在美國，FDA于5月在馬里蘭州組織召開“青少年戒煙：科學(xué)和治療策略”研討會(huì)，就青少年煙草成癮的原因、青少年戒煙面臨的挑戰(zhàn)、幫助青少年戒煙的有效措施等議題展開討論。

　　三、減少煙草供給的控?zé)熉募s進(jìn)展

　　《公約》第15條到第17條具體規(guī)定了減少煙草供給的措施，主要包括打擊非法貿(mào)易、保護(hù)未成年人和對(duì)經(jīng)濟(jì)上切實(shí)可行的替代活動(dòng)提供支持。

　　（一）打擊非法貿(mào)易

　　《公約》要求各締約方采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煙草制品非法貿(mào)易被選擇的國家主要包括煙草制品的原產(chǎn)地、運(yùn)輸和運(yùn)輸目的地國家以及目標(biāo)國家。非法卷煙主要來源于巴拉圭、俄羅斯、阿聯(lián)酋、烏克蘭等；主要目標(biāo)為歐盟、美國、巴西、加拿大等；主要運(yùn)輸和運(yùn)輸目的地國家為埃及、突尼斯、阿爾及利亞等。全球范圍內(nèi)每年非法卷煙的銷量約為4560億支，各國政府因此每年合計(jì)損失約400億美元的煙草稅費(fèi)收入。2019年，隨著更多締約方加入《議定書》，打擊煙草制品非法貿(mào)易的力度不斷加大。按照計(jì)劃，歐盟各成員國國內(nèi)的煙草制品跟蹤與追溯系統(tǒng)預(yù)計(jì)將在2020年內(nèi)全面運(yùn)行，該系統(tǒng)將允許正在運(yùn)行的煙草供應(yīng)鏈運(yùn)營商暫時(shí)使用另一個(gè)成員國運(yùn)營商的相關(guān)服務(wù)，以解決該系統(tǒng)可能會(huì)導(dǎo)致的物流延遲、市場(chǎng)混亂等問題，加強(qiáng)跨國合作。

　　（二）保護(hù)未成年人

　　《公約》要求各締約方采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草制品。2019年，美國修改《聯(lián)邦食品、藥品和化