加強對零售戶的停業(yè)管理是國家法律賊予煙草專賣行政主管部門的一項重要職權(quán)，是行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督職責的具體體現(xiàn) 。但實踐中持證戶停止經(jīng)營業(yè)務(wù)不辦理停業(yè)手續(xù)的現(xiàn)象頻發(fā)，長期不經(jīng)營問題成為了現(xiàn)階段煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的難點，對保障和穩(wěn)定卷煙市場經(jīng)營秩序存在不利影響。本文從執(zhí)法實踐出發(fā)， 本著防控許可法律風險、規(guī)范許可審批程序的目的，對相關(guān)法律法規(guī)條文進行解析，明確持證戶“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”的具體定性，并對該類持證戶的后續(xù)監(jiān)管和收回許可證的程序提出對策和建議，為解決該難點問題提供思路和方法。

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十九條規(guī)定，取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機關(guān)提出停業(yè)申請，停業(yè)期限最長不得超過一年。實踐中，一些卷煙持證戶較長一段時間（一個月以上）不經(jīng)營煙草專賣零售業(yè)務(wù)，店面處于關(guān)門狀態(tài)，且不主動提出停業(yè)申請。這一現(xiàn)象違反了國家煙草專賣許可證管理制度，擾亂了卷煙市場管理秩序，給專賣執(zhí)法人員日常監(jiān)管工作帶來阻力。本文對卷煙零售戶長期不經(jīng)營后續(xù)監(jiān)管問題做一探討，希望能對專賣管理工作有所幫助 。

1.“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”的認定與分析

1.1.停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的認定

“停業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)”是指被許可人取得行政許可后在有效期內(nèi)因自身原因暫時停止從事行政許可事項的情況。根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十四條規(guī)定，經(jīng)營場所關(guān)閉、煙草專賣零售許可證持證人停止向當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)訂貨并停止煙草制品零售業(yè)務(wù)屬于停止經(jīng)營業(yè)務(wù)、停業(yè)期滿未申請恢復營業(yè)等三種情形屬于停止經(jīng)營業(yè)務(wù)。本文以下所述“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”特指“經(jīng)營場所關(guān)閉、長期不經(jīng)營（一個月以上）”的情形。

1.2.停止經(jīng)營業(yè)務(wù)不辦理停業(yè)手續(xù)的原因

結(jié)合行政許可后續(xù)監(jiān)管事務(wù)，縱觀卷煙零售戶擅自停業(yè)的背后成因，主要有以下幾種：

第一，法律意識淡薄。零售戶對煙草專賣許可證的使用和管理的相關(guān)法律知識淺薄，認為只要取得煙草專賣零售許可證即可，后續(xù)經(jīng)營情況與煙草專賣行政主管無關(guān)，經(jīng)營場所“想開就開，想停就?！?。

第二，不作為。部分零售戶出現(xiàn)停業(yè)事由時，了解到辦理停業(yè)手續(xù)，需向煙草專賣行政主管部門提交申請材，經(jīng)審查符合條件才能準予許可。特別是經(jīng)營場所位于邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山區(qū)農(nóng)村等交通不便的地區(qū)，幾乎鮮少有持證戶主動申請辦理停業(yè)手續(xù)。

第三，其他原因。部分零售戶實際已停歇業(yè)、或因各種原因無法正常開店營業(yè)，但仍想通過訂購卷煙賺取利潤；大戶利益驅(qū)使，停業(yè)零售戶繼續(xù)訂煙，套取緊俏卷煙，達到各取所需的目的；一戶多證，套訂卷煙，以戶養(yǎng)戶虛假經(jīng)營。

2.加強對“長期不經(jīng)營”現(xiàn)象監(jiān)管的必要性

在日常專賣管理過程中普遍存在著卷煙零售戶擅自停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，這使得煙草專賣監(jiān)督管理部門市場檢查工作處于被動狀態(tài)，給實際操作帶來諸多不便，不同程度地影響著行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管和市場監(jiān)管水平，如下：

2.1.破壞了國家許可證管理制度

許可證停業(yè)管理，是維護和鞏固煙草專賣制度的必然要求，是糾正煙草專賣行政許可行業(yè)“重許可、輕監(jiān)管”行政管理偏向的具體體現(xiàn)。實踐中，持證戶不按規(guī)定申請停業(yè)，導致專賣執(zhí)法人員不能及時準確地掌握轄區(qū)零售戶的具體信息，無法及時統(tǒng)計分析轄區(qū)許可證數(shù)量是否飽和，容易出現(xiàn)“不想好好經(jīng)營地有許可證、想好好經(jīng)營地無許可證”的情形，無法科學合理地分配有限的市場資源。

2.2.擾亂了正常的經(jīng)營管理秩序

零售戶長期不經(jīng)營且不按規(guī)定申請停業(yè)，在煙草專賣信息系統(tǒng)中仍處于“正常經(jīng)營”狀態(tài)，專賣部門市場檢查仍需將其列入檢查計劃，營銷部門仍需對其進行日常走訪、貨源分配。增加了專賣管理、經(jīng)營管理成本，占據(jù)了規(guī)范經(jīng)營零售客戶資源供給，不利于維護消費者合法權(quán)益，擾亂了卷煙市場良好氛圍。

2.3.滋生了內(nèi)部不規(guī)范經(jīng)營行為

零售戶長期不經(jīng)營且不按規(guī)定申請停業(yè)，在一定程度上滋生了煙草行業(yè)內(nèi)部違法違規(guī)行為，為一些人提供了違規(guī)空間，虛假訂單、虛擬客戶、借證經(jīng)營、代訂卷煙、一戶多證等問題嚴重制約著行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

3.長期不經(jīng)營后續(xù)監(jiān)管措施

《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十五條規(guī)定，持證人停止經(jīng)營6個月以上不辦理停業(yè)手續(xù)的，發(fā)證機關(guān)應(yīng)公告持證人辦理停業(yè)手續(xù)或恢復經(jīng)營，經(jīng)公告滿一個月仍未按要求辦理的，由發(fā)證機關(guān)收回煙草專賣許可證。由此可見，收回煙草專賣零售許可證有明確的期限要求，必須滿足“6+1”，否則將導致程序違法，存在行政復議、行政訴訟的風險。下面筆者將以“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)6個月”為界限，探討對不同時期停止經(jīng)營業(yè)務(wù)的零售戶的監(jiān)管方法。

3.1.前期預防監(jiān)管模式

在當前行業(yè)上水平的形勢下煙草專賣行政主管部門如何加 強對零售戶長期不經(jīng)營現(xiàn)象的管理，我認為需要做好以下四個方面的工作：

?? 3.1.1.法規(guī)政策引導監(jiān)管

(1)加強法律法規(guī)宣傳 ，提高守法意識

煙草專賣許可證的規(guī)范使用程度與市場經(jīng)營主體素質(zhì)程度是不能分不開探討的。因此加強煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管必須從行政相對人著手，在方法和內(nèi)容上下功夫。除了充分利用法制宣傳日、日常市場檢查向零售戶大力宣傳煙草專賣相關(guān)法律法規(guī)外 ，還可開展法律進村入戶普法活動，采取案例講解、視頻宣傳等方式讓零售戶充分認識到擅自停業(yè)是一種違法行為，提高零售戶的重視程度，促使零售戶依法主動及時地辦理停業(yè)手續(xù)。

(2)加強行業(yè)利民政策宣傳，引導主動思維

2021年行業(yè)內(nèi)部出臺了《卷煙零售客戶分類與維護工作標準管理辦法》，其中規(guī)定了客戶檔位延續(xù)的相關(guān)條款：（一)對因道路規(guī)劃、城市建設(shè)、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等客觀原因而發(fā)生煙草專賣零售許可證變更的客戶，具備經(jīng)營必要條件；(二)對實際經(jīng)營地址未發(fā)生變化，僅店名或字號、企業(yè)類型等發(fā)生變化而領(lǐng)取新證的，且同址原客戶一年內(nèi)未因違法、違規(guī)經(jīng)營被煙草專賣局或者其他執(zhí)法機關(guān)處罰的客戶，具備必要經(jīng)營條件的；(三)因店面裝修、重大疾病、家庭重大變故等原因申請停歇業(yè)的客戶。此三類情況，申請人向煙草公司提供復業(yè)相關(guān)證明，經(jīng)縣級分公司審核，市(局)公司批準后，可維持停歇業(yè)前原有檔位。 該管理辦法的宣傳實施，有利益提高卷煙零售戶申請辦理停歇業(yè)手續(xù)的積極性，提高行政執(zhí)法效率。 ????????

3.1.2.警示監(jiān)管

煙草專賣行政主管部門應(yīng)當充分利用法律法規(guī)賦予的權(quán)利加強后續(xù)監(jiān)管?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第二十七條規(guī)定，煙草專賣許可證的有效期限最長為五年。縣級煙草專賣行政審批部門應(yīng)對此法律賦權(quán)進行充分理解，該條款并未明確許可證的最短期限，僅規(guī)定了上限期限，這也說明了各級行政部門在進行許可證審批時，在符合法定條件的情況下具有一定自由裁量權(quán)，這是“擅自停業(yè)，長期不經(jīng)營”后續(xù)監(jiān)管的一大利器。辦理許可證延續(xù)時，基層煙草專賣部門可根據(jù)客戶的類型進行有效期限的設(shè)置。若經(jīng)營情況良好，延續(xù)時給予較長的有效期；若未正常開展經(jīng)營活動或者違法違規(guī)經(jīng)營，可在調(diào)查核查清楚的情況下給予較短的有效期，該有效期內(nèi)市場稽查員可再次進行核查，期限屆滿后若已恢復正常經(jīng)營或者消除違法違規(guī)行為，可正常延長有效期。這種方法是對“不正常經(jīng)營”零售戶的一種警示，有利于提高持證戶好好經(jīng)營的意識。

3.1.3.三員協(xié)同監(jiān)管模式

在現(xiàn)行市場管理模式中，客戶經(jīng)理、稽查員、送貨員（以下簡稱“三員”） 在規(guī)范經(jīng)營、客戶基礎(chǔ)信息收集維護等方面存在交叉的工作內(nèi)容，但由于信息傳遞不暢、聯(lián)動考核機制不健全，使得資源無法共享，工作效率不高以及人力資源

浪費。將“長期關(guān)門”零售戶納入重點監(jiān)測名單，分網(wǎng)格壓實片區(qū)稽查員，進行定期和不定期行政檢查。以《專銷聯(lián)動單》為連接點，通過市場稽查員檢查市場、銷售部門客戶經(jīng)理日常走訪、物流部門送貨上門的方式，雙重排查“睡眠證”、“長期不經(jīng)營”等情形，發(fā)現(xiàn)問題及時填寫《聯(lián)動單》， 專賣部門甄別后再派單到對應(yīng)部門，通過分類處置、堵疏結(jié)合、標本兼治的原則，有效發(fā)揮煙草各職能部門的能動作用，整治疏導轄區(qū)內(nèi)“長期不經(jīng)營”違規(guī)經(jīng)營行為，共同規(guī)范和打牢市場基礎(chǔ)。

3.1.4.創(chuàng)新監(jiān)管方式，建議新設(shè)暫停供貨協(xié)議

煙草專賣局與煙草公司均有調(diào)整市場經(jīng)濟活動、維護卷煙市場管理秩序的義務(wù)，但目前我們沒有相關(guān)的文件或者條款規(guī)范停業(yè)、暫停供貨兩項工作的具體權(quán)責，也沒有規(guī)范煙草公司與零售戶之間的具體權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)條款。這造成了一線專賣和客服人員對于停業(yè)和暫停供貨的操作經(jīng)常具有任意性，且運用市場主體地位維護雙方權(quán)益缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國合同法》第三十六條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對方接受的，該合同成立。”煙草公司可通過《卷煙供貨協(xié)議》的簽訂，明確作為市場主體的煙草公司和零售戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，當零售戶違反《卷煙供貨協(xié)議書》中所約定的內(nèi)容時，煙草公司作為協(xié)議的簽訂主體，就可以授權(quán)客戶經(jīng)理對該零售戶采取暫停供貨等措施加以約束，防止“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)，仍在訂購卷煙”的現(xiàn)象滋生。

3.2.停業(yè)情形出現(xiàn)時的監(jiān)管模式

發(fā)證機關(guān)在發(fā)現(xiàn)持證戶擅自停止經(jīng)營業(yè)務(wù)（一個月以上）后，應(yīng)當及時宣傳引導持證人辦理停、歇業(yè)或者恢復營業(yè)手續(xù)。對于經(jīng)告知后仍未辦理相關(guān)手續(xù)的零售戶，筆者從工商營業(yè)執(zhí)照現(xiàn)存狀態(tài)的角度進行監(jiān)管方式探討。

3.2.1.長期未經(jīng)營持證戶店鋪工商營業(yè)執(zhí)照無效的情形

針對持證戶店鋪關(guān)門停業(yè)的情況，發(fā)證機關(guān)在做好異常情況登記后，應(yīng)當通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)及時查證工商營業(yè)執(zhí)照的效力變動情況。若發(fā)現(xiàn)工商營業(yè)執(zhí)照被注銷，應(yīng)當依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十三條的規(guī)定，依法注銷煙草專賣許可證；若發(fā)現(xiàn)工商營業(yè)執(zhí)照被吊銷的，應(yīng)當依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的規(guī)定，依法責令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

3.2.2.長期未經(jīng)營持證人店鋪工商營業(yè)執(zhí)照有效的情形

針對持證戶長期不經(jīng)營的情形，發(fā)證機關(guān)應(yīng)當及時指派執(zhí)法人員進行監(jiān)督檢查，針對轄區(qū)內(nèi)該類型持證人建立異常情況登記臺賬并進行定期核查，更新有關(guān)信息，符合法定條件的情形下根據(jù)實際情況做不同處理：

第一，長期不經(jīng)營是原因為經(jīng)營場所轉(zhuǎn)讓，此類情況可以進行相關(guān)證據(jù)收集，一是經(jīng)營場所現(xiàn)場勘驗（檢查）筆錄；二是該店鋪新經(jīng)營者工商營業(yè)執(zhí)照、新租賃合同、店鋪所有權(quán)人關(guān)于轉(zhuǎn)租情況說明等能夠充分證明原持證人對該店鋪（經(jīng)營場所）合法占有、使用權(quán)利滅失等證據(jù)材料，符合取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格情形的依法取消，符合收回情形的，以持證人喪失店鋪合法占有、使用權(quán)的時間作為“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”的起算時間；

第二，長期不營業(yè)的原因為持證戶不作為、通過訂購卷煙賺取利潤、大戶控小戶等情形的

針對持證人店鋪長期關(guān)門停業(yè)，營業(yè)執(zhí)照始終有效的情況，發(fā)證機關(guān)首先應(yīng)當積極聯(lián)系持證人辦理停、歇業(yè)手續(xù)。 對于持證人失聯(lián)或者不愿主動辦理停、歇業(yè)手續(xù)的。首先應(yīng)當安排市場稽查人員對經(jīng)營場所關(guān)閉情況進行定期取證（筆者認為每個月可以10天為界限進行照片記錄）、制作現(xiàn)場勘驗筆錄；其次收集營銷部門出具六個月以上未從當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨證明；最后，向周圍居住戶或者經(jīng)營戶進行詢問，制作詢問筆錄，為“收回許可證”收集事實與證據(jù)依據(jù)。

3.3.收回情形出現(xiàn)時的處理措施

《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》第六十五條規(guī)定，持證人停止經(jīng)營6個月以上不辦理停業(yè)手續(xù)的，且經(jīng)公告滿一個月仍未辦理停業(yè)手續(xù)或者恢復經(jīng)營的，由發(fā)證機關(guān)收回煙草專賣許可證。具體流程如下：

第一步：調(diào)查取證。在作出處理決定前,煙草專賣行政主管部門應(yīng)當對持證人停止經(jīng)營業(yè)務(wù)情況及違法事實進行調(diào)查，明確擅自停歇業(yè)的時間點、原因，提取證明材料（如前文所述），相關(guān)事實調(diào)查清楚,并取得充分證據(jù)后,由承辦人員制作調(diào)查終結(jié)報告,提出初步處理意見,報部門負責人審核。

第二步：即時公告。煙草專賣零售許可證持證人停止經(jīng)營業(yè)務(wù)滿六個月以上不辦理停業(yè)手續(xù)，即可發(fā)布公告。公告期限為一個月，公告應(yīng)明確行政執(zhí)法對象的煙草專賣許可證號、持證人名稱、經(jīng)營者或者法定代表人（負責人）姓名、經(jīng)營地址等具體信息，公告應(yīng)根據(jù)實際情況寫明發(fā)布公告的事由及要求持證人在公告期內(nèi)辦理的事項，并告知未及時辦理的法律后果。

第三步，事先告知。公告期限滿一個月后，煙草專賣行政主管部門在作出收回行政許可決定之前，應(yīng)告知持證人擬作出行政決定的事實、理由及依據(jù)，并告知持證人依法享有陳述、申辯的權(quán)利，以及申請的時間。

第四步，聽證。煙草專賣行政主管部門在送達《事先告知書》的同時，應(yīng)告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

第五步：決定與送達。承辦人員應(yīng)當在聽證期限屆滿或者聽證舉行完畢后，根據(jù)處理審批情況及時制作行政處罰決定書，依法向當事人送達，并制作送達回證。

第六步：公示。煙草專賣行政主管部門在監(jiān)管過程中作出的行政執(zhí)法決定信息，應(yīng)當要在決定之日起7個工作日內(nèi)，通過“全國信用信息共享平臺、公示欄、互聯(lián)網(wǎng)”等平臺進行公示公開。

4.結(jié)語

長期未經(jīng)營持證戶的許可清理工作是現(xiàn)階段煙草專賣零售許可后續(xù)監(jiān)管的難點問題，目前執(zhí)法實踐中各發(fā)證機關(guān)對“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”的認識和證據(jù)收集標準以及后續(xù)處理方式存在一定分歧，本文嘗試從相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和執(zhí)法實踐出發(fā)，通過梳理分析“停止經(jīng)營業(yè)務(wù)”的性質(zhì)、原因、監(jiān)管的必要性、創(chuàng)新監(jiān)管模式、收回許可證的流程等幾個方面對長期未經(jīng)營持證戶的后續(xù)監(jiān)管工作提出對策和建議，為行業(yè)進一步規(guī)范行政許可審批程序、強化后續(xù)監(jiān)管措施、防控潛在法律風險、提升行政執(zhí)法水平提供助力。

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