煙草專賣許可證管理制度在煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營中發(fā)揮著重要作用，是煙草專賣管理的制度基石。隨著國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，近幾年來“放管服”改革的深入推進，在宏觀經(jīng)濟“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力下，煙草專賣零售市場成為眾多零售主體的避風港，行政相對人申請辦理許可證的意愿強烈，實踐中僵尸戶、虛擬戶數(shù)量激增，嚴重阻礙煙草零售市場的監(jiān)管，同時面對未成年人保護法實施帶來的煙草制品零售點合理布局的變化，中小學、幼兒園周邊的零售主體無法得到延續(xù)，引發(fā)新的矛盾，一系列問題亟待解決。

本文通過調(diào)查Y市轄區(qū)內(nèi)中小學、幼兒園周邊煙草制品零售點的分布情況及零售戶的相關(guān)需求，分析如何在不予延續(xù)的新規(guī)下，最大限度的保護零售戶的利益，給相關(guān)政策制定提供參考依據(jù)，真正做到以人民為中心，踐行“服務(wù)至上”的為民理念；通過了解近年來“大戶控小戶”辦證申請，分析如何在現(xiàn)階段辦證需求旺盛下識別此類情形，為市場監(jiān)管提供新思路，突破監(jiān)管圍城，以此讓真實需要辦證的人的利益得到保護，真正滿足社會需求。

一、現(xiàn)狀調(diào)查

調(diào)查一：國家煙草專賣局提出要“堅持行政許可原則，嚴格依法行政、依法審批，保持零售戶數(shù)量穩(wěn)定，防止零售戶無序過快增長”。截止2023年10月底，Y市許可證總量突破2.5萬多個，較2022年10月底，增長4.1%，處全省較高水平，并呈現(xiàn)持續(xù)攀升趨勢，通過面向不同群體，采用市場走訪、物流配送跟蹤、問卷調(diào)查等多種形式，了解到全市“大戶控小戶”“虛擬戶”“僵尸戶”等零售主體大量存在，原因有：一是卷煙銷售利益驅(qū)使行政相對人申請辦證，且完全符合辦證條件，相關(guān)行政部門不得不依法依規(guī)準予許可，二是針對此類“非正?！苯?jīng)營零售戶沒有配套的后續(xù)監(jiān)管法律法規(guī)，存在監(jiān)管弊端，從而形成監(jiān)管盲區(qū)。

調(diào)查二：通過對Y市10個地區(qū)進行全面報表統(tǒng)計，了解到在2021年未保法實施之前中小學、幼兒園200米之內(nèi)零售戶共400余戶，截止2023年10月，全市已清理200余戶，主要措施是針對周邊零售主體進行政策宣貫，爭取得到支持，其主動退出經(jīng)營或者相關(guān)部門依法作到期不予延續(xù)處理。單純的不予延續(xù)規(guī)定一定程度上引發(fā)了行政相對人的不滿，轄區(qū)內(nèi)存在較為強烈的投訴，甚至上訪情況，經(jīng)統(tǒng)計，2021年6月以來，全市共接舉報投訴類百余起，上訪類十余起，造成較為嚴重的社會輿論風險。

二、當前許可證后續(xù)監(jiān)管的難點

（一）許可證總數(shù)逐年攀升，零售許可證總量管控成效不高

近年來，煙草專賣局按照國家“放管服”改革的要求，嚴格落實相關(guān)政策法規(guī)，完善煙草制品零售點合理布局，放寬市場準入，不斷優(yōu)化服務(wù)，著力提升群眾滿意度。同時受貨源策略調(diào)整影響，卷煙銷售利潤提高，利益驅(qū)使，申請辦證主體攀升。截止2023年10月，全市卷煙持證戶25099戶，1月至10月新辦許可證711戶，較之去年同期增長254% ，新辦證戶主要體現(xiàn)在：

一是轄區(qū)內(nèi)卷煙銷售大戶為滿足自身銷售需求，積極尋求符合辦證條件的場所，唆使親朋好友甚至出資請他人辦理煙草專賣零售許可證套購卷煙，同時利用煙草專賣零售許可證充當“保護傘”，逃避無證倒買倒賣卷煙可能觸犯的刑事犯罪打擊。

二是當前煙草制品零售點合理布局主要采取間距加總量控制的模式進行規(guī)定，雖有幾次調(diào)整，但在業(yè)態(tài)準入上并未進行嚴格限制，在利益驅(qū)使下，一些主營產(chǎn)品與煙草制品毫無關(guān)聯(lián)的業(yè)態(tài)，如快餐店、糧油店、茶藝館、養(yǎng)生館、水果店、五金店、中介公司、禮品店、保健品銷售店等紛紛涌入市場，導(dǎo)致此類業(yè)態(tài)持證數(shù)量迅速增長，但由于其主營業(yè)務(wù)均不涉及快消品，且店內(nèi)卷煙出樣少甚至不出樣，已成為代訂代購卷煙的前沿，卷煙外流的風險系數(shù)增高。

（二）幫大戶訂購卷煙，大戶控小戶監(jiān)管取證難、認定難

轄區(qū)內(nèi)被大戶控制的小戶多為小便利店、小食雜店，一些“虛擬戶”、“僵尸戶”多半位于城鄉(xiāng)交界地方。這類卷煙零售戶申請時的經(jīng)營場所，往往比較單一，如車庫、廢舊倉庫等成本較低的場所，無店招、無柜臺、無貨架，取證后正常訂貨，經(jīng)營場所一直未裝修或長期不開門，零售戶訂貨量與實際經(jīng)營能力嚴重不符，不僅造成了許可資源浪費，也導(dǎo)致卷煙外流擾亂了零售市場。目前法律法規(guī)相關(guān)煙草專賣零售許可證監(jiān)管條款上沒有明確的監(jiān)管措施，而專賣日常監(jiān)管模式對這類卷煙零售戶也沒有創(chuàng)新，此類零售戶的監(jiān)管也成為市場監(jiān)管中的一個痛點。

（三）中小學、幼兒園周邊卷煙零售戶因新的合理布局規(guī)定不予延續(xù)無配套政策，容易引發(fā)投訴

《中華人民共和國煙草專賣法》總則明確規(guī)定，禁止中小學生吸煙、勸阻青少年吸煙；《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定中小學校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證；新修訂的《未成人年保護法》第五十九條規(guī)定學校幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。為了積極響應(yīng)法律法規(guī)的變化，現(xiàn)行煙草制品零售點合理布局對中小學、幼兒園周圍零售點的距離規(guī)定越來越大，更有個別縣市區(qū)為創(chuàng)建文明城市提出200米內(nèi)不得設(shè)置卷煙零售點。據(jù)統(tǒng)計，全市200米內(nèi)卷煙零售點有400余戶，如果統(tǒng)一200米內(nèi)不設(shè)置卷煙零售點，這將造成一大批中小學周圍長期經(jīng)營的卷煙零售戶因不能延續(xù)而利益受損，同時主要城區(qū)、消費者集中區(qū)域零售許可已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，現(xiàn)存符合辦證條件的區(qū)域較少，導(dǎo)致因中小學、幼兒園周邊不予延續(xù)的零售戶無法再繼續(xù)另選它址辦證進行經(jīng)營，而此類零售戶大多是經(jīng)營十幾年的老店，且卷煙銷售是其全家收入的主要來源，他們無法理解新的合理布局規(guī)定，產(chǎn)生抵觸情緒，引發(fā)投訴隱患，甚至采取上訪方式來表達訴求，造成較為嚴重的社會輿論壓力，這也與服務(wù)人民、人民利益至上宗旨相違背，形成不良社會影響。如何出臺一些政策來安撫這類零售戶才是解決問題的關(guān)鍵，也更符合人性化管理。

三、加強許可證管理的措施和建議

（一）優(yōu)化合理布局規(guī)劃，有效管控許可證總量

1.以總量為主、間距為輔的原則優(yōu)化合理布局規(guī)劃。遏制煙草專賣零售許可證過快無序增長，是忠實履行中國政府簽署的控煙國際框架公約的職責義務(wù)，是貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護法》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》等法律法規(guī)的重要體現(xiàn)，也是貫徹執(zhí)行《健康中國 2030 規(guī)劃綱要》中降低吸煙率目標的重要舉措。各行政區(qū)可采取城區(qū)分片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分集鎮(zhèn)和行政村、自然村的方式劃分出若干單元格，在現(xiàn)有零售戶基礎(chǔ)上分別擬定出各單元格的零售許可證合理容量，同時考慮擴大間距。對實行總量控制區(qū)域，采取“退一進一”規(guī)定，確保全市卷煙零售市場合理、均衡、穩(wěn)定發(fā)展。

2.優(yōu)化合理布局規(guī)劃，明確與卷煙經(jīng)營無直接或間接互補營銷關(guān)系的特殊業(yè)態(tài)、與卷煙零售業(yè)務(wù)沒有直接或間接互補營銷關(guān)系的業(yè)態(tài)類型，容易誘導(dǎo)未成年人關(guān)注、購買、吸食卷煙的經(jīng)營場所不予辦證，包括但不限于通信器材、電子商品、修理修配、美容美甲、保健按摩、藥妝醫(yī)械、五金建材、建筑裝潢、洗滌護理、文化體育、音像制品、寄遞配送、文具店、玩具店、游樂場所、托幼機構(gòu)、兒童社會福利機構(gòu)、青少年活動中心、青少年教育培訓機構(gòu)等，避免大量與煙草制品零售經(jīng)營業(yè)務(wù)不相密切關(guān)聯(lián)的行業(yè)辦理煙草專賣零售許可證，占用許可證資源，從源頭上提高許可證使用質(zhì)量。

3.合理設(shè)置新辦零售許可證的有效期限?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》規(guī)定煙草專賣許可證的有效期限最長為五年，自發(fā)證之日起計算。對新辦證零售戶許可證確實可以認定是經(jīng)營卷煙的可以有效期統(tǒng)一設(shè)定在2年以內(nèi)，對新辦證零售戶經(jīng)營跡象不明顯的，為避免其辦證后與申請時存在不一致的情況，針對對此類許可證可把有效期限控制在6個月以內(nèi)，到期后不予延續(xù)。

（二）主動出擊，著力大戶、虛擬戶治理

1.對違法大戶“一戶多證”套購卷煙的治理措施。首先相關(guān)職能部門應(yīng)當加強上層建筑建設(shè)，完善相關(guān)監(jiān)管立法，出臺對應(yīng)的法規(guī)政策，例如明確對卷煙外流經(jīng)營戶采取停業(yè)整頓直至取消經(jīng)營資格的措施，提高違法成本，破除監(jiān)管壁壘，確保監(jiān)管有法可依；其次對新辦疑似“大戶控制的小戶”、長期給“大戶供貨”的小戶，尤其是在行政村、自然村的新辦證戶，在辦理初期加強宣傳引導(dǎo)，告知其行為的危害性，以教育引導(dǎo)其放棄經(jīng)營或誠信經(jīng)營，重點加強后續(xù)監(jiān)管，形成一整套行之有效、相互配合的監(jiān)管措施，例如在持證前期，加強摸排跟蹤，密切關(guān)注卷煙配送后的卷煙去向，對其卷煙購銷存進行監(jiān)管，了解卷煙經(jīng)營動向，掌握其真實辦證目的；根據(jù)前期了解到的“不出樣或出樣少”“卷煙代訂”等非正常經(jīng)營現(xiàn)象加強違法成本宣傳，對其進行約談，引導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營或者主動退出卷煙經(jīng)營，對存在涉煙違法行為的大戶依法采取行政處罰、停供貨源、停業(yè)整頓、取消經(jīng)營資格等措施進行嚴厲打擊。

2.對停止經(jīng)營業(yè)務(wù)（含“虛擬戶”、“僵尸戶”）的監(jiān)管。在實際工作中，持證人停止經(jīng)營業(yè)務(wù)包含經(jīng)營場所關(guān)閉但有訂貨行為和經(jīng)營場所關(guān)閉但無訂貨行為。對于經(jīng)營場所關(guān)閉但有訂貨行為的持證戶要加強監(jiān)管頻次，拍照或攝像取證，詳細掌握經(jīng)營場所關(guān)閉原因及卷煙去向，引導(dǎo)其主動退出卷煙經(jīng)營。對經(jīng)營場所關(guān)閉但無訂貨行為但未辦理暫停營業(yè)的持證戶，要查明持證人去向，可詢問周邊店鋪人員進行取證，在查證其確實停止經(jīng)營業(yè)務(wù)后，依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》規(guī)定，持證人停止經(jīng)營6個月以上不辦理停業(yè)手續(xù)的，發(fā)證機關(guān)應(yīng)公告持證人辦理停業(yè)手續(xù)或恢復(fù)經(jīng)營，經(jīng)公告滿一個月仍未按要求辦理的，由發(fā)證機關(guān)收回煙草專賣許可證。

（三）人性化治理中小學、幼兒園周邊卷煙零售戶因合理布局修改不予延續(xù)問題

1.換址變更。由于中小學、幼兒園周邊的零售戶多為高檔位零售戶，其真正的利益需求不在于是否在原址經(jīng)營，而是在新辦證情況下其銷售檔位需從最低開始，這將導(dǎo)致其卷煙訂購數(shù)量大幅下降，卷煙利潤也較之前相差甚遠。因此在符合《煙草專賣許可證管理辦法》、《未成年人保護法》等法律法規(guī)的前提下，在合理布局中可增設(shè)中小學、幼兒園周邊零售戶主動配合退出現(xiàn)址經(jīng)營，在原許可證到期前搬遷至其他場所經(jīng)營的,在原發(fā)證機關(guān)轄區(qū)內(nèi)申請變更煙草專賣零售許可證，零售點間隔距離要求享受適當放寬政策，同時保持其銷售檔位不變，解決其后顧之憂。

2.原址新辦。同時對于主動配合中小學校、幼兒園周圍許可證清理工作，已變更搬遷新址的零售戶，現(xiàn)又符合現(xiàn)行中小學校、幼兒園周圍距離規(guī)定的，允許其申請歇業(yè)已變更的零售許可證，同時在原經(jīng)營場所重新申領(lǐng)許可證，同時應(yīng)符合申請時合理布局的其他規(guī)定，此時其銷售檔位不予保留，相對人在利益衡量下，一般不會選擇新辦，這樣也可避免中小學幼兒園周邊因政策不斷變化帶來的監(jiān)管難題，實現(xiàn)監(jiān)管的穩(wěn)定性。

（四）加強宣傳，優(yōu)化服務(wù)，切實為零售戶辦實事

當前，轉(zhuǎn)變許可證管理模式迫在眉睫。在依法依規(guī)處理不規(guī)范使用零售許可證，提升許可證質(zhì)量過程中，由于宣傳不夠廣泛，導(dǎo)致群眾不能及時理解許可證管理的工作意義，這就需要從宣傳和服務(wù)兩個方面下功夫，切實為群眾辦實事，提高他們的獲得感和滿意度。

1.加強準入條件宣傳，減少申請風險。通過政務(wù)服務(wù)大廳、政府網(wǎng)站公示煙草制品零售點合理布局規(guī)定內(nèi)容，廣泛宣傳辦理卷煙零售許可證的準入條件，對前來咨詢辦證的申請人詳細告知內(nèi)容，避免申請人在不清楚是否符合辦理煙草專賣零售許可證的條件下租賃經(jīng)營場所并裝修，但實際又無法辦理，造成成本投入上的損失，引發(fā)申請人和審批機關(guān)的矛盾，產(chǎn)生不必要的舉報投訴。

2.加強持證戶培訓，培養(yǎng)誠信客戶。對新辦證零售戶在領(lǐng)取煙草專賣零售許可證同時，管理人員應(yīng)向其宣傳許可證規(guī)范使用事項。依據(jù)許可證后續(xù)監(jiān)管工作中出現(xiàn)的一些情況，印制具有一定警示性的面單進行事前宣傳提示，提高持證人對許可證規(guī)范使用的認識。對已辦證零售戶利用微信群、互聯(lián)網(wǎng)媒體號發(fā)布宣傳電子手冊、違法案例等形式，向其宣傳煙草專賣法律法規(guī)、《煙草專賣許可證管理辦法》，提醒零售客戶及時做好許可證到期延續(xù)、經(jīng)營信息變更、亮證經(jīng)營等工作，同時向零售戶宣傳“虛擬客戶”、大戶控制小戶對卷煙市場和零售價格的影響和危害等，縮小“虛擬客戶”生存空間，減少“大戶控小戶”行為，確保煙草專賣零售許可證規(guī)范使用，在廣大零售戶中培養(yǎng)“線人”，注重發(fā)揮群眾作用，拓寬違法線索渠道來源，通過公布“12313”舉報投訴電話和舉報獎勵政策，充分調(diào)動零售戶參與卷煙零售許可證的監(jiān)管中，實現(xiàn)零售許可證高質(zhì)量監(jiān)管。