摘要：煙草專賣行政處罰中的并案問題，在實踐中涉及復雜的法律適用與執(zhí)法考量。本文深入剖析煙草專賣行政處罰中并案的理論基礎，結合《行政處罰法》及煙草專賣相關法規(guī)，對連續(xù)犯、牽連犯、吸收犯等不同違法形態(tài)在煙草專賣領域的表現(xiàn)及并案處理原則進行探討。通過對具體案例的分析，如未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨、無證運輸?shù)劝讣?#xff0c;闡述在不同違法情形下如何準確判斷并案條件、適用法律條款，以及遵循法定程序進行并案操作，旨在為煙草專賣執(zhí)法部門在處理并案問題時提供清晰的理論指引與實踐參考，以保障執(zhí)法的公正性與合法性，維護國家煙草專賣制度及當事人合法權益。

一、引言

煙草專賣行政處罰中的并案處理，是指煙草專賣行政主管部門對涉及同一違法主體的兩個或兩個以上具有一定關聯(lián)性的案件，合并為一個案件進行調查、審理和作出處罰決定的執(zhí)法活動。在實際執(zhí)法中，涉煙違法行為往往呈現(xiàn)出復雜多樣的形態(tài)，準確判斷并案情形并依法處理，對于提高執(zhí)法效率、維護法律公正具有重要意義。隨著煙草市場的不斷發(fā)展變化，新的違法形式層出不窮，如利用互聯(lián)網銷售煙草制品、跨區(qū)域團伙作案等，這些都給煙草專賣執(zhí)法帶來了新的挑戰(zhàn)，也使得并案處理在實踐中的重要性日益凸顯。

二、煙草專賣行政處罰中并案的理論基礎

2.1 行政處罰法的相關規(guī)定及原則

《行政處罰法》中的 “一事不再罰” 原則是理解并案問題的重要基石。該原則規(guī)定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。但對于何為 “同一個違法行為”，在實踐中存在多種理解。在煙草專賣領域，準確界定違法行為的個數(shù)，是判斷能否并案的關鍵。如《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。這就要求在處理煙草專賣行政處罰案件時，需準確判斷不同行為是否屬于同一違法事實，從而確定適用的處罰條款。

有學者指出，從立法目的來看，“一事不再罰” 原則旨在防止行政機關對相對人過度處罰，保護相對人的合法權益，維護行政行為的公信力和權威性。在煙草專賣執(zhí)法中，若對同一違法行為重復罰款，不僅會加重當事人負擔，也可能引發(fā)當事人對執(zhí)法公正性的質疑。例如，某零售戶一次性銷售了一批非法渠道購進的卷煙，若不同地區(qū)的煙草專賣局基于同一銷售行為分別進行罰款，就明顯違背了 “一事不再罰” 原則。

2.2 刑法理論在行政處罰中的借鑒

刑法中的連續(xù)犯、牽連犯、吸收犯等理論，在一定程度上可以為煙草專賣行政處罰中的并案問題提供參考。雖然行政處罰與刑事處罰在性質和嚴厲程度上有所不同，但在對違法形態(tài)的判斷和處理原則上有相似之處。

連續(xù)犯，是指基于同一的或者概括的犯罪故意，連續(xù)實施性質相同的數(shù)個行為，觸犯同一罪名的犯罪。在煙草專賣領域，例如某卷煙零售戶在較長時間內多次從當?shù)責煵莨疽酝馇蕾忂M真品卷煙并銷售，每次進貨行為都構成獨立的未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨的違法行為，但因其行為具有連續(xù)性和同一性質，可視為連續(xù)犯。在行政處罰中，對于連續(xù)犯的處理，應綜合考慮行為的整體危害程度，確定適當?shù)奶幜P幅度。有研究表明，對連續(xù)犯進行綜合考量處罰，能夠更全面地評價違法行為的社會危害性，避免對多次違法但單次情節(jié)輕微的行為處罰過輕，從而維護法律的嚴肅性。

牽連犯，是指以實施某一犯罪為目的，其方法行為或結果行為又觸犯其他罪名的犯罪形態(tài)。在煙草專賣案件中，如為了無證運輸煙草專賣品，偽造煙草專賣品準運證，無證運輸行為與偽造證件行為之間存在牽連關系。對于牽連犯，在行政處罰中一般應從一重處罰，即按照較重的違法行為進行處罰，并將另一違法行為作為從重情節(jié)予以考慮。在實際執(zhí)法中，準確判斷牽連關系的存在，對于合理確定處罰力度至關重要。例如，在判斷偽造準運證與無證運輸之間的牽連關系時，需考量偽造行為是否確實是為了實現(xiàn)無證運輸?shù)哪康?#xff0c;以及兩者之間的緊密程度等因素。

吸收犯，是指一個犯罪行為為另外一個犯罪行為所吸收，而失去獨立存在的意義，僅以吸收的那個行為論罪，對被吸收的行為不再予以論罪的犯罪形態(tài)。例如，非法制造煙草專賣品后又持有該專賣品，制造行為吸收持有行為。在行政處罰中，對于吸收犯應按吸收行為所觸犯的法律規(guī)范進行處罰。有學者認為，吸收犯的處理原則體現(xiàn)了對違法行為本質的準確把握，避免了對具有吸收關系的行為進行重復評價，使處罰更具合理性。

2.3 煙草專賣法規(guī)對并案的具體規(guī)定

目前，煙草專賣相關法規(guī)雖未對并案作出專門的系統(tǒng)性規(guī)定，但在一些條款中體現(xiàn)了并案處理的精神。如《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》中關于管轄的規(guī)定，兩個以上煙草專賣局都有管轄權的，由最先立案的煙草專賣局管轄，這在一定程度上為并案處理提供了程序依據(jù)。在實踐中，對于涉及多個地區(qū)的涉煙違法案件，如果不同地區(qū)的案件存在關聯(lián)，可依據(jù)此規(guī)定進行并案處理，由最先立案的煙草專賣局牽頭，其他相關地區(qū)的煙草專賣局協(xié)助調查。

此外，一些地方煙草專賣管理部門制定的規(guī)范性文件，對特定情形下的并案處理作出了細化規(guī)定。例如，某些地區(qū)規(guī)定，對于同一零售戶在短期內多次實施相同類型的輕微涉煙違法行為，可并案處理，以提高執(zhí)法效率，同時體現(xiàn)教育與處罰相結合的原則。但總體而言，煙草專賣法規(guī)在并案規(guī)定方面仍存在一定的局限性，需要進一步完善和明確，以適應日益復雜的執(zhí)法實踐需求。

三、不同違法形態(tài)下的并案分析

3.1 連續(xù)犯形態(tài)下的并案處理

3.1.1 典型案例分析

以胡小靜未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨案為例，2023 年 3 月 15 日，甲市 h 縣煙草專賣局執(zhí)法人員在 “小靜食雜店” 發(fā)現(xiàn) 10 條不帶甲市煙草公司激光噴碼的 “紅塔山（軟經典）” 卷煙及進貨賬冊。經查，胡小靜自 2023 年 1 月至案發(fā)前，先后 7 次從本縣其他零售戶處收購緊俏品牌卷煙放于店內銷售，累計案值 26500 元，非法獲利 3800 元。從行為特征看，胡小靜基于同一或概括的違法故意，在一段時間內先后實施了數(shù)個性質相同的違反行政法律秩序的行為，且這些行為違反同一條行政法律規(guī)范（《煙草專賣法實施條例》第二十三條第二款），屬于連續(xù)性違法行為。

在對該案例的深入分析中發(fā)現(xiàn)，胡小靜的行為不僅破壞了當?shù)責煵菔袌龅恼Ａ魍ㄖ刃?#xff0c;還可能導致稅收流失等問題。其多次從非正規(guī)渠道進貨，擾亂了煙草公司的統(tǒng)一配送和管理體系，對合法經營的零售戶也造成了不公平競爭。

3.1.2 并案條件與法律適用

對于連續(xù)性違法行為，在煙草專賣行政處罰中，若法律規(guī)范未明確規(guī)定能否并案處理，應遵循 “限制加重” 原則。即合并后不導致法律責任升至更高裁量基準檔次的，可以合并為一個案件處理；合并后將導致法律責任提高裁量基準檔次的，不能合并為一個案件處理。在胡小靜案中，需根據(jù)當?shù)責煵輰Ｙu行政處罰裁量基準，判斷將 7 次違法行為并案后，處罰幅度是否會超出合理范圍。若并案處理不會導致處罰過重，可將 7 次行為合并為一個案件，綜合考慮案值、獲利等因素確定處罰金額。在法律適用上，應依據(jù)《煙草專賣法實施條例》中關于未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨的相關處罰條款，結合連續(xù)違法的情節(jié)，作出適當?shù)奶幜P決定。

有學者提出，在判斷是否適用 “限制加重” 原則時，還應考慮行為人的主觀惡性和整改態(tài)度。如果胡小靜在被發(fā)現(xiàn)部分違法行為后，積極配合調查并承諾整改，后續(xù)仍再次違法，其主觀惡性相對較大，在并案處罰時應適當加重處罰。此外，從維護市場秩序的角度出發(fā)，若該地區(qū)類似的從非正規(guī)渠道進貨行為較為普遍，對胡小靜案的并案處理應起到一定的警示作用，通過合理的處罰引導零售戶依法經營。

3.2 牽連犯形態(tài)下的并案處理

3.2.1 實際案例探討

例如，在某起無證運輸煙草專賣品案件中，當事人為逃避檢查，偽造了煙草專賣品準運證。當事人的目的是實施無證運輸行為，而偽造準運證是其實現(xiàn)無證運輸?shù)氖侄涡袨?#xff0c;這構成了牽連犯。無證運輸煙草專賣品違反了《煙草專賣法》及相關法規(guī)關于運輸許可的規(guī)定，偽造準運證則違反了治安管理處罰法或其他相關法律法規(guī)關于證件管理的規(guī)定。

在對該案例的進一步剖析中發(fā)現(xiàn)，此類牽連犯行為嚴重破壞了煙草專賣的管理秩序。無證運輸使得大量未經監(jiān)管的煙草制品流入市場，可能導致假冒偽劣卷煙泛濫，危害消費者健康；而偽造準運證的行為則損害了行政證件的權威性和公信力，增加了執(zhí)法部門的監(jiān)管難度。

3.2.2 處罰原則與并案操作

在行政處罰中，對于牽連犯一般采取從一重處罰原則。在上述案例中，需比較無證運輸和偽造準運證兩種違法行為的處罰幅度，選擇較重的處罰條款進行適用，并將另一違法行為作為從重情節(jié)考慮。若當?shù)匾?guī)定無證運輸?shù)奶幜P較重，則應以無證運輸行為為主要依據(jù)進行處罰，同時考慮偽造準運證的情節(jié)加重處罰。在并案操作上，應將涉及兩種違法行為的證據(jù)一并收集、審查，在處罰決定書中詳細說明兩種違法行為的關聯(lián)性及處罰依據(jù)，確保處罰的合法性與公正性。

有研究指出，在確定從一重處罰時，不僅要比較法定處罰幅度，還應結合具體案件中的情節(jié)嚴重程度。例如，如果偽造準運證的行為涉及到使用高科技手段，造成了較大范圍的誤導，即使無證運輸?shù)姆ǘㄌ幜P幅度更高，也應綜合考慮將偽造行為作為主要處罰依據(jù)。此外，在并案操作中，加強與其他執(zhí)法部門（如公安部門）的協(xié)作至關重要，因為偽造證件行為可能涉及刑事犯罪，需要及時移送相關部門處理，確保法律適用的準確性和完整性。

3.3 吸收犯形態(tài)下的并案處理

3.3.1 案例剖析

以非法制造煙草專賣品后又持有該專賣品的案例來說明。假設某地下工廠非法制造卷煙，制造完成后將卷煙存放在工廠倉庫中。在此案例中，非法制造行為是主行為，持有行為是伴隨制造行為產生的附隨行為，制造行為吸收持有行為，構成吸收犯。非法制造煙草專賣品嚴重違反了國家對煙草專賣品生產環(huán)節(jié)的嚴格管控規(guī)定，持有行為相對而言其違法性被制造行為所吸收。

從危害后果來看，非法制造煙草專賣品不僅侵犯了國家對煙草行業(yè)的專營專賣權，還可能因產品質量無法保證，對消費者的身體健康造成嚴重威脅。而持有行為在這種情況下，更多是制造行為的延續(xù)和結果狀態(tài)，其單獨的社會危害性相對較小。

3.3.2 并案依據(jù)與處罰考量

在行政處罰中，對于吸收犯應按吸收行為所觸犯的法律規(guī)范進行處罰。在上述案例中，應以非法制造煙草專賣品的相關法律規(guī)定為依據(jù)進行處罰。在并案依據(jù)方面，由于持有行為是非法制造行為的自然延續(xù)，兩者具有緊密的關聯(lián)性，可將涉及制造和持有的相關證據(jù)合并審查，作為認定非法制造行為的證據(jù)鏈的一部分。在處罰考量時，應充分考慮非法制造的數(shù)量、規(guī)模、危害后果等因素，確定適當?shù)奶幜P幅度，同時可對持有行為作為加重情節(jié)予以適當考慮，以實現(xiàn)處罰的合理性與公正性。

有學者認為，在處罰吸收犯時，還應關注行為人的犯罪意圖和犯罪組織形式。如果該地下工廠是有組織、有計劃地進行非法制造活動，且持有大量非法制造的卷煙，意圖長期從事非法銷售，其社會危害性遠大于一般的個體非法制造行為，在處罰時應從重考慮。此外，對于吸收犯的處罰，應注重與刑事處罰的銜接，若非法制造行為達到刑事立案標準，應及時移送司法機關追究刑事責任，避免以行政處罰代替刑事處罰，確保法律的嚴厲性和權威性。

四、并案處理中的程序問題

4.1 立案程序中的并案處理

在煙草專賣行政處罰中，立案是啟動行政處罰程序的首要環(huán)節(jié)。當發(fā)現(xiàn)多個具有關聯(lián)性的案件時，若符合并案條件，應及時進行并案立案。如根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》，煙草專賣局發(fā)現(xiàn)所查處的案件應當由其他煙草專賣局管轄的，應當將案件移送有管轄權的煙草專賣局。但如果多個案件涉及同一違法主體且存在關聯(lián)，應在確定管轄權后，由有管轄權的煙草專賣局對多個案件進行并案立案。在立案文書中，應詳細說明多個案件的關聯(lián)性及并案立案的理由，確保立案程序的合法性與規(guī)范性。

有研究強調，在立案程序中，對于并案線索的收集和分析至關重要。執(zhí)法人員應通過日常巡查、群眾舉報、數(shù)據(jù)分析等多種渠道，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的并案線索。例如，通過對轄區(qū)內零售戶的銷售數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)某些零售戶的進貨渠道異常且存在相似之處，可能指向同一非法供貨源頭，此時應進一步調查核實，確定是否符合并案立案條件。此外，立案過程中應加強與其他地區(qū)煙草專賣局的信息共享，對于跨區(qū)域的并案線索，及時溝通協(xié)調，確保立案工作的高效開展。

4.2 調查取證程序中的并案處理

在并案調查取證過程中，應全面收集與多個關聯(lián)案件相關的證據(jù)。對于連續(xù)犯形態(tài)的案件，如多次未在當?shù)責煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進貨的案件，要收集每次進貨的時間、地點、數(shù)量、金額等證據(jù)，以準確認定違法事實及情節(jié)。對于牽連犯和吸收犯形態(tài)的案件，要分別收集主行為和從行為（或吸收行為和被吸收行為）的相關證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈。例如在偽造準運證進行無證運輸?shù)臓窟B犯案件中，既要收集偽造準運證的證據(jù)，如偽造工具、相關文件等，也要收集無證運輸?shù)淖C據(jù)，如運輸車輛、貨物清單等。在證據(jù)收集過程中，要嚴格遵循法定程序，確保證據(jù)的合法性、真實性和關聯(lián)性。

有學者指出，隨著信息技術的發(fā)展，在調查取證中可充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網等技術手段。例如，通過物聯(lián)網設備對運輸車輛的行駛軌跡進行實時監(jiān)測，獲取無證運輸?shù)年P鍵證據(jù)；利用大數(shù)據(jù)分析平臺對涉煙交易數(shù)據(jù)進行篩選和比對，發(fā)現(xiàn)非法制造、銷售等行為的線索和證據(jù)。同時，在證據(jù)收集過程中，要注重對電子證據(jù)的保全和審查，電子證據(jù)具有易篡改、易丟失等特點，需采用專業(yè)的技術手段和規(guī)范的操作流程，確保證據(jù)的有效性。

4.3 處罰決定程序中的并案處理

在作出處罰決定時，應在處罰決定書中清晰闡述并案處理的事實依據(jù)、法律依據(jù)及處罰理由。對于連續(xù)犯，要說明將多次違法行為合并處罰的原因及對處罰幅度的影響；對于牽連犯，要明確從一重處罰的依據(jù)及對另一違法行為作為從重情節(jié)的考量；對于吸收犯，要解釋按吸收行為處罰的合理性。同時，處罰決定應遵循過罰相當原則，確保處罰的種類和幅度與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。在告知當事人權利時，要明確告知其對并案處理的處罰決定所享有的陳述、申辯、申請復議或提起訴訟等權利。

有研究建議，在處罰決定程序中，引入聽證制度對于保障當事人權益具有重要意義。對于復雜的并案處理案件，當事人可能對并案的事實認定、法律適用等存在異議，通過聽證程序，當事人可以充分陳述自己的觀點和理由，執(zhí)法部門也能進一步聽取當事人的意見，完善處罰決定。此外，在處罰決定作出后，應加強對處罰執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督，確保當事人履行處罰決定，對于拒不履行的，依法采取強制執(zhí)行措施，維護法律的權威性。

五、當前煙草專賣行政處罰并案存在的問題及改進建議

5.1 存在的問題

5.1.1 法規(guī)不完善導致并案標準不統(tǒng)一

盡管《行政處罰法》提供了一定的原則性指導，但煙草專賣領域針對并案的具體法規(guī)細則仍較為匱乏。不同地區(qū)的煙草專賣管理部門在實踐中對并案條件、違法形態(tài)的認定以及處罰幅度的把握上存在較大差異。例如，對于連續(xù)犯形態(tài)下的并案，部分地區(qū)以行為發(fā)生的時間間隔作為主要判斷標準，而另一些地區(qū)則更側重于違法次數(shù)或案值大小。這種標準的不統(tǒng)一，不僅影響了執(zhí)法的公正性和權威性，也給當事人帶來了困惑，容易引發(fā)行政爭議。

5.1.2 執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊影響并案處理質量

并案處理涉及復雜的法律理論和實踐操作，要求執(zhí)法人員具備扎實的法律知識、敏銳的案件分析能力和豐富的執(zhí)法經驗。然而，目前部分煙草專賣執(zhí)法人員對刑法理論在行政處罰中的借鑒理解不足，對連續(xù)犯、牽連犯、吸收犯等違法形態(tài)的判斷不準確。在實際案例中，曾出現(xiàn)將牽連犯錯誤認定為連續(xù)犯進行處理的情況，導致處罰不當。此外，一些執(zhí)法人員在調查取證過程中，缺乏全面收集證據(jù)的意識和能力，無法形成完整的證據(jù)鏈，影響了并案處理的質量和效果。

5.1.3 跨區(qū)域協(xié)作困難制約并案處理效率

隨著涉煙違法活動的跨區(qū)域化趨勢日益明顯，跨區(qū)域并案處理的需求不斷增加。但在實際操作中，不同地區(qū)煙草專賣局之間的協(xié)作存在諸多困難。信息溝通不暢，導致線索移送不及時、不準確；執(zhí)法標準不一致，使得對同一違法案件的處理結果存在差異，影響了并案處理的公正性；此外，在協(xié)作過程中，還存在職責劃分不明確、協(xié)調機制不完善等問題，制約了并案處理的效率。例如，在一些跨區(qū)域無證運輸煙草專賣品的案件中，由于涉及多個地區(qū)的煙草專賣局，在證據(jù)收集、案件移送等環(huán)節(jié)上，因協(xié)作不暢導致案件辦理周期延長，違法嫌疑人有機會逃避法律制裁。

5.2 改進建議

5.2.1 完善法規(guī)體系，統(tǒng)一并案標準

國家煙草專賣管理部門應盡快出臺專門針對并案處理的詳細法規(guī)或指導性文件，明確并案的條件、違法形態(tài)的認定標準以及處罰幅度的確定原則。例如，對于連續(xù)犯，應綜合考慮行為的時間間隔、違法次數(shù)、案值等因素，制定統(tǒng)一的并案判斷標準；對于牽連犯和吸收犯，明確規(guī)定不同違法形態(tài)下主行為和從行為（或吸收行為和被吸收行為）的認定方法及處罰原則。同時，應定期對法規(guī)進行修訂和完善，以適應不斷變化的執(zhí)法實踐需求。正如學者 [此處引用相關學者文獻，如：張三在《論煙草專賣行政處罰并案法規(guī)完善》中指出] 所強調，完善的法規(guī)體系是保障執(zhí)法公正、提高執(zhí)法效率的基礎，只有明確統(tǒng)一的并案標準，才能減少執(zhí)法中的不確定性，避免因標準差異導致的執(zhí)法不公和行政爭議。

5.2.2 加強執(zhí)法人員培訓，提升專業(yè)素養(yǎng)

定期組織針對并案處理的專項培訓，邀請法律專家、資深執(zhí)法人員進行授課，系統(tǒng)講解刑法理論在行政處罰中的應用、不同違法形態(tài)的識別與判斷、調查取證技巧以及并案處理的程序規(guī)范等內容。通過案例分析、模擬執(zhí)法等方式，加強執(zhí)法人員對并案知識的理解和實際操作能力。同時，建立執(zhí)法人員考核機制，將并案處理相關知識納入考核范圍，對考核不合格的人員進行補考或再培訓，確保執(zhí)法人員具備扎實的專業(yè)素養(yǎng)。山東省煙草專賣局（公司）的相關經驗值得借鑒，其通過強化執(zhí)法監(jiān)督機制建設、開展 “線上” 培訓學習、組織行政處罰典型案例分析交流研討會等多種方式，持續(xù)提升執(zhí)法人員依法行政能力水平 。此外，還可鼓勵執(zhí)法人員參加法律職業(yè)資格考試等，不斷提升自身法律知識儲備，以更好地應對復雜的執(zhí)法工作。

5.2.3 建立健全跨區(qū)域協(xié)作機制，提高并案處理效率

搭建全國統(tǒng)一的煙草專賣執(zhí)法信息共享平臺，實現(xiàn)不同地區(qū)煙草專賣局之間的信息實時互通，包括案件線索、調查進展、執(zhí)法標準等信息，確保線索移送及時、準確。建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調小組，由涉及案件的各地區(qū)煙草專賣局相關負責人組成，明確職責分工，定期召開協(xié)調會議，共同研究解決跨區(qū)域并案處理中的問題。制定統(tǒng)一的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作規(guī)范，明確案件移送、證據(jù)收集與共享、聯(lián)合執(zhí)法等環(huán)節(jié)的操作流程和標準，確保執(zhí)法標準一致。如在一些跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動中，按照統(tǒng)一規(guī)范進行操作，有效打擊了涉煙違法犯罪活動，提高了并案處理效率。同時，加強與其他相關部門（如公安、市場監(jiān)管等）的跨部門協(xié)作，形成執(zhí)法合力，共同維護煙草市場秩序。