目前《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）共有182個(gè)締約方，《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡稱《議定書》）共有62個(gè)締約方。締約方結(jié)合《公約》要求，在減少煙草需求的措施、減少煙草供給的措施、減少煙草危害的措施等方面均取得積極進(jìn)展，如多措并舉防止未成年人使用煙草、打擊煙草制品非法貿(mào)易、加強(qiáng)新型煙草產(chǎn)品監(jiān)管等。2020年，世界衛(wèi)生組織、布隆伯格基金會(huì)等控?zé)熃M織、美國（非締約方）等在煙草控制領(lǐng)域取得了新進(jìn)展。全球控?zé)熉募s工作整體呈現(xiàn)出全系列煙草監(jiān)管的格局正在形成、煙草控制措施趨向精準(zhǔn)等特點(diǎn)。

一、《公約》和《議定書》締結(jié)情況

2020年是《煙草控制框架公約》生效的第15年，5月11日安道爾加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量達(dá)到182個(gè)，覆蓋全球90%以上的人口。

《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》是《公約》框架下首份議定書，旨在落實(shí)《公約》第15條消除煙草制品非法貿(mào)易行為的規(guī)定。2020年，塞舌爾、匈牙利、埃及、肯尼亞、荷蘭等五個(gè)國家批準(zhǔn)《議定書》，《議定書》締約方數(shù)量達(dá)到62個(gè)。

二、重點(diǎn)措施控?zé)熉募s進(jìn)展

《公約》規(guī)定的煙草控制措施主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害，其中，減少煙草需求的重點(diǎn)措施主要包括價(jià)格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和披露，包裝和標(biāo)簽，教育、交流、培訓(xùn)和公眾意識(shí)，廣告、促銷和贊助，煙草依賴和戒煙相關(guān)措施等；減少煙草供給的重點(diǎn)措施主要包括打擊非法貿(mào)易、保護(hù)未成年人等。

（一）價(jià)格和稅收措施

《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)采取價(jià)格和稅收措施以減少煙草消費(fèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源于締約方向世界衛(wèi)生組織提交的履約報(bào)告，共有106個(gè)締約方提供了稅率），2020年各國卷煙稅率中位數(shù)為62.5%（圖1），保持相對(duì)穩(wěn)定，采取復(fù)合稅制（既從價(jià)又從量）的締約方從2018年的56%增至75%，繼續(xù)大幅增長。自2018年以來，超過50個(gè)締約方調(diào)整了卷煙稅率或價(jià)格。

2020年，印度尼西亞將煙草制品的消費(fèi)稅提高了23%，最低零售價(jià)提高了35%，2021年卷煙消費(fèi)稅將繼續(xù)提高12.5%。阿塞拜疆提高煙草產(chǎn)品進(jìn)口消費(fèi)稅，進(jìn)口雪茄的消費(fèi)稅從每千支20馬納特（1馬納特約合人民幣1.92元）提高到31馬納特，卷煙從每千支28馬納特提高到39馬納特。土庫曼斯坦通過提高煙酒消費(fèi)稅稅率的法案，卷煙從價(jià)稅率、海關(guān)最低完稅價(jià)格、其他工業(yè)制煙草從量稅率分別上調(diào)至74%、3美元/盒和15.6美元/公斤。菲律賓將卷煙消費(fèi)稅提高到每包45比索（1比索約合人民幣0.13元），之后每年增加5比索，直到2023年達(dá)到60比索后，每年增加5%。比利時(shí)宣布自2021年1月1日起提高卷煙消費(fèi)稅，據(jù)估算，每包卷煙價(jià)格從6.8歐元（1歐元約合人民幣7.7元）增至7.5歐元，卷煙稅價(jià)將于2022年、2023年和2024年進(jìn)一步增加。澳大利亞卷煙消費(fèi)稅再次增加12.5%，根據(jù)議會(huì)通過的法案，2017～2020年每年提稅12.5%。土耳其發(fā)布總統(tǒng)令，將卷煙等煙草產(chǎn)品的特別消費(fèi)稅從67%下調(diào)至63%，以緩解通脹上行壓力。歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟各成員國于2019年12月簽署《關(guān)于對(duì)煙草產(chǎn)品實(shí)施消費(fèi)稅原則的協(xié)定》，約定自2024年起，聯(lián)盟成員國將執(zhí)行35歐元/千支卷煙的指導(dǎo)消費(fèi)稅，上下浮動(dòng)區(qū)間不超過20%，在2020～2024年的過渡期內(nèi)，由歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)執(zhí)委會(huì)視情況制定并調(diào)整指導(dǎo)稅率。俄羅斯表示，該協(xié)定將阻礙各國大幅提高煙草稅的步伐。按計(jì)劃，該國2021年煙草產(chǎn)品消費(fèi)稅將提高20%以緩解財(cái)政壓力。

（二）防止接觸煙草煙霧

《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)采取措施，防止人員在公共場所接觸煙草煙霧，在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為公共場所控?zé)熈⒎āＪ澜缧l(wèi)生組織將“公共場所”的重點(diǎn)指向三類，即室內(nèi)工作場所（包括政府辦公樓、衛(wèi)生保健設(shè)施、教育設(shè)施、大學(xué)、私人工作場所等）、公共交通工具（包括飛機(jī)、火車、輪渡、公共汽車、救護(hù)車等）和室內(nèi)公共場所（包括文化設(shè)施、購物中心、酒吧、夜店、餐館等）。目前，大多數(shù)締約方已通過不同效力等級(jí)的規(guī)定全部或部分禁止在這些公共場所吸煙，83%的締約方已通過國家層面立法。但絕大多數(shù)國家沒有實(shí)行一刀切式的全面禁煙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未在政府辦公樓、大學(xué)、火車、輪渡、餐館、酒吧等場所禁煙的締約方比例分別為28%、34%、38%、44%、48%、56%（數(shù)據(jù)來源于締約方向世界衛(wèi)生組織提交的周期履約報(bào)告，數(shù)據(jù)截至2021年3月。后文出現(xiàn)的百分比數(shù)據(jù)如未特別說明，基數(shù)均為180個(gè)締約方）。

2020年，巴拉圭通過法案限制公共場所吸煙，規(guī)定只能在沒有非吸煙人群聚集的露天場所使用煙草產(chǎn)品（包括不含尼古丁的電子煙）。玻利維亞通過法案加強(qiáng)公共場所控?zé)熈Χ?#xff0c;規(guī)定封閉的室內(nèi)公共場所和工作場所完全無煙，且禁止在兒童聚集地、體育和文化活動(dòng)地、森林保護(hù)區(qū)、水體100米附近等戶外場所吸煙。朝鮮通過《禁煙法》，加大公共場所控?zé)熈Χ?#xff0c;政治思想教育場所、劇院、電影院、公共運(yùn)輸工具等被列入禁煙場所范疇。哈薩克斯坦通過法案擴(kuò)大控?zé)焾鏊姆懂?#xff0c;同時(shí)擴(kuò)大控?zé)煿茌牭漠a(chǎn)品范圍。

（三）成分管制和披露

《公約》第9、10條規(guī)定各締約方應(yīng)采取有效措施進(jìn)行煙草制品成分管制和披露，重點(diǎn)措施包括檢測、管制、向政府披露、向社會(huì)公眾披露等4個(gè)方面，其中檢測成分、檢測釋放物、管制釋放物在各締約方的執(zhí)行率為46%，管制成分的執(zhí)行率為54%，向政府披露成分、釋放物的執(zhí)行率分別為64%、53%，向社會(huì)公眾披露成分、釋放物的執(zhí)行率分別為57%、44%，由于專業(yè)性較強(qiáng)且法律壁壘較多，較上年度進(jìn)展緩慢。

2020年歐美全面加強(qiáng)對(duì)薄荷口味的監(jiān)管。5月20日，“薄荷卷煙禁令”在歐盟正式生效，包括爆珠在內(nèi)多種形式的薄荷煙都被禁止（該禁令同樣適用于已經(jīng)脫歐的英國）。自禁令生效日起，在歐盟范圍內(nèi)銷售薄荷煙將會(huì)被處以最高1000歐元的罰款、3個(gè)月的監(jiān)禁。但在執(zhí)行層面，菲莫國際、日本煙草等仍在禁令允許的范圍內(nèi)生產(chǎn)銷售類似薄荷口味的卷煙。美國近年來以電子煙口味管制為開端，掀起了煙草產(chǎn)品口味管制的大潮。2月眾議院《逆轉(zhuǎn)青年煙草流行法案》擬禁止薄荷等調(diào)味煙草產(chǎn)品，后被擱置。馬薩諸塞州自6月1日起禁止銷售調(diào)味（含薄荷味）煙草產(chǎn)品。

（四）包裝和標(biāo)簽

《公約》規(guī)定各締約方應(yīng)根據(jù)其國家法律對(duì)煙草制品包裝、標(biāo)識(shí)采取有效措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，85%的締約方要求在卷煙包裝上印制健康警示，其中87%的締約方要求輪換展示健康警示，91%的締約方要求警示面積占包裝面積的30%及以上，75%的締約方要求警示面積占包裝面積的50%及以上。包裝警示與成分管制的聯(lián)動(dòng)取得一定進(jìn)展，49%的締約方在包裝上標(biāo)注成分信息，37%的締約方在包裝上標(biāo)注釋放物信息。

部分締約方采取了更為嚴(yán)格的包裝標(biāo)識(shí)措施。一是圖形警示。自2001年加拿大實(shí)行圖形警示以來，印制圖形警示的締約方在2016年達(dá)到100個(gè)，2019年增至120個(gè)，2020年韓國更新了卷煙和加熱卷煙的包裝警示，玻利維亞、哈薩克斯坦增加了圖形警示的面積。美國食品與藥品監(jiān)督管理局（FDA）規(guī)定自2021年6月18日起在卷煙包裝印制圖形警示，但隨后被推遲三次至2022年4月14日。二是素包裝。自2012年澳大利亞推行煙草素包裝以來，已有17個(gè)國家通過素包裝立法。2020年比利時(shí)、以色列、新加坡依法開始執(zhí)行素包裝。荷蘭通過素包裝立法，要求卷煙自10月1日起使用素包裝，雪茄煙和電子煙自2022年1月1日起使用素包裝。此外，為減少塑料污染，歐盟于12月通過法令，要求自2021年7月起，在有塑料成分的過濾嘴卷煙包裝上印制塑料污染警示，該警示需與健康警示分列，且醒目、清晰易讀、不可擦除。

（五）教育、交流、培訓(xùn)和公眾意識(shí)

《公約》要求各締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓(xùn)項(xiàng)目來加強(qiáng)公眾的控?zé)熞庾R(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，73%的締約方制定了關(guān)于煙草的教育和公共意識(shí)規(guī)劃，57%的締約方在制定規(guī)劃時(shí)進(jìn)行了多方調(diào)研、檢驗(yàn)、監(jiān)督和評(píng)估，以確保規(guī)劃的科學(xué)、合理和可操作性。在執(zhí)行層面，大多數(shù)締約方以社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、非政府組織為主要發(fā)起人，以衛(wèi)生工作者教育工作者為主要培訓(xùn)對(duì)象，以兒童和青少年、成年一般公眾為主要宣傳對(duì)象。

2020年，第33個(gè)“世界無煙日”的主題是“保護(hù)青少年遠(yuǎn)離傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品和電子煙”。秘魯衛(wèi)生部實(shí)施了反煙草公共交通項(xiàng)目，利用學(xué)生公共交通車輛宣傳煙草危害。

（六）廣告、促銷和贊助

《公約》要求各締約方應(yīng)廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，71%的締約方已廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助。除了禁止在廣播、電視、印刷媒介等《公約》要求的平臺(tái)廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助之外，部分締約方采取了更嚴(yán)格的措施。一是禁止網(wǎng)絡(luò)銷售?！豆s》規(guī)定“酌情在因特網(wǎng)上廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，49%的締約方禁止網(wǎng)絡(luò)銷售，較2018年變化不大。二是禁止在零售店展示銷售。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年禁止展示銷售的國家為41個(gè)，2020年增至86個(gè)。三是禁止品牌延伸。品牌延伸是將煙草品牌或商標(biāo)用于非煙草產(chǎn)品，通過該產(chǎn)品的營銷實(shí)現(xiàn)長期、合法的煙草廣告宣傳效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，禁止品牌延伸的締約方數(shù)量持續(xù)增加，已達(dá)到48%。

2020年，比利時(shí)通過法案，全面禁止所有煙草產(chǎn)品的廣告，包括煙草零售店內(nèi)的廣告。德國修改廣告法，規(guī)定煙草產(chǎn)品的廣告宣傳只能在煙草零售店內(nèi)進(jìn)行。哈薩克斯坦禁止展示銷售煙草產(chǎn)品（包括電子煙）。荷蘭將展示銷售禁令擴(kuò)大到包括電子煙在內(nèi)的所有煙草產(chǎn)品，但對(duì)滿足產(chǎn)品范圍和營業(yè)額等方面特定條件的銷售點(diǎn)予以豁免，煙草專賣店在豁免范圍內(nèi)。

（七）煙草依賴和戒煙相關(guān)措施

《公約》要求各締約方采取有效措施以促進(jìn)戒煙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，65%的締約方將對(duì)煙草依賴的診斷和治療以及戒煙咨詢服務(wù)納入國家煙草控制戰(zhàn)略、衛(wèi)生戰(zhàn)略或教育戰(zhàn)略中，55%的締約方制定了綜合性配套戒煙指南。在戒煙服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和選擇方面，各締約方持續(xù)以衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)和戒煙中心為重點(diǎn)，并給予不同程度的公共資金支持；在戒煙活動(dòng)方面，各締約方普遍利用當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)或媒體宣傳的方式強(qiáng)調(diào)戒煙的重要性，34%的締約方設(shè)立戒煙熱線，35%的締約方針對(duì)女童或孕婦等特殊群體開展有針對(duì)性的戒煙宣傳活動(dòng)；在戒煙項(xiàng)目推廣場所方面，衛(wèi)生保健設(shè)施、教育機(jī)構(gòu)、工作場所的占比依次為66%、50%、47%，文萊、比利時(shí)、加拿大、菲律賓、新加坡等24個(gè)締約方進(jìn)一步擴(kuò)大推廣范圍，在商場、公共交通工具、監(jiān)獄以及清真寺等場所推進(jìn)戒煙項(xiàng)目；在戒煙服務(wù)人員配備方面，內(nèi)科醫(yī)生、護(hù)士和家庭醫(yī)生仍然是關(guān)鍵力量，46%的締約方將戒煙項(xiàng)目納入醫(yī)學(xué)院課程。在戒煙藥物和治療方面，48%的締約方提供尼古丁替代療法，其中55%的締約方對(duì)尼古丁治療提供不同程度的公共資助。

2020年，挪威啟動(dòng)經(jīng)常吸煙者戒煙試點(diǎn)項(xiàng)目，由政府對(duì)部分常用藥提供補(bǔ)貼。荷蘭自1月1日起，用于實(shí)現(xiàn)戒煙目的而搭配使用的藥品實(shí)現(xiàn)免費(fèi)。英國繼續(xù)舉辦“十月戒煙”活動(dòng)，旨在幫助該國的吸煙者在10月份通過公開挑戰(zhàn)戒煙。

（八）打擊非法貿(mào)易

《公約》要求各締約方采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易。2020年是《議定書》生效的第三年，各締約方打擊煙草非法貿(mào)易的力度有所增強(qiáng)，已有71%的締約方制定了打擊煙草非法貿(mào)易的法律。根據(jù)《公約》和《議定書》有關(guān)規(guī)定，打擊煙草非法貿(mào)易的手段主要包括采取許可證制度、印制用于確認(rèn)原產(chǎn)地的標(biāo)識(shí)、銷毀非法產(chǎn)品、沒收非法貿(mào)易所得、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)等（圖2）。

（九）保護(hù)未成年人

《公約》要求各締約方采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，84%的締約方明確禁止向未成年人銷售煙草產(chǎn)品，74%的締約方明確禁止由未成年人銷售煙草產(chǎn)品。2020年，美國“煙草21歲”法案生效，美國煙草產(chǎn)品（包括電子煙）的最低法定購買年齡從原來的18歲提高到21歲。新加坡宣布自2021年1月1日起實(shí)施法定吸煙年齡為21歲的新法規(guī)。印度修改法案，計(jì)劃將法定吸煙年齡提高到21歲。比利時(shí)通過法案，將法定吸煙年齡提高到18歲，使其與法定購煙年齡一致。哈薩克斯坦通過法案，將法定購煙年齡提升至21歲。

此外，為防止未成年人接觸或使用煙草，《公約》鼓勵(lì)各締約方采取多種舉措，主要包括禁止使用自動(dòng)售煙機(jī)、禁止分支或小包裝銷售、禁止向公眾免費(fèi)分發(fā)等。2020年各締約方對(duì)以上措施的執(zhí)行率分別為59%、66%、78%（圖3）。

（十）新型煙草產(chǎn)品監(jiān)管

隨著電子煙和加熱卷煙等新型煙草產(chǎn)品的快速發(fā)展，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管已成為世界各國的共識(shí)。在法律屬性方面，加熱卷煙被日本、韓國等主要市場國視同卷煙監(jiān)管，7月菲莫國際加熱卷煙iQOS通過了美國FDA風(fēng)險(xiǎn)改良煙草產(chǎn)品申請(qǐng)（MRTP）審核，將正式作為風(fēng)險(xiǎn)改良煙草產(chǎn)品在美國上市銷售，這意味著iQOS獲得了政府背書的“減害”宣傳效應(yīng)，突破了傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品的部分法律屬性；電子煙被美國、歐盟等主要市場國納入或參照卷煙監(jiān)管，煙具作為其不可分割的一部分也被美國等納入煙草產(chǎn)品監(jiān)管范疇；22世紀(jì)集團(tuán)公司的VLN（極低尼古丁含量）卷煙已進(jìn)入美國FDA“風(fēng)險(xiǎn)改良產(chǎn)品”的實(shí)質(zhì)審查階段，該公司稱其卷煙中的尼古丁含量比傳統(tǒng)卷煙少95%，一旦通過，將意味著尼古丁含量成為美國政府認(rèn)證卷煙是否“減害”的標(biāo)尺之一。在生產(chǎn)管制方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，加拿大、丹麥、羅馬尼亞等35個(gè)國家對(duì)電子煙液中的尼古丁含量予以限制，英國、荷蘭、葡萄牙等33個(gè)國家對(duì)電子煙液中的添加劑予以限制，美國等重點(diǎn)市場對(duì)電子煙口味加強(qiáng)管制。在流通管制方面，韓國等對(duì)加熱卷煙在包裝標(biāo)識(shí)、廣告促銷等方面視同卷煙管制。各國對(duì)電子煙的主要監(jiān)管手段是市場準(zhǔn)入，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國、法國等39個(gè)國家通過上市前許可和上市后定期報(bào)告的措施管控電子煙供應(yīng)。在消費(fèi)管制方面，一是稅收，加熱卷煙在日本、韓國的稅率水平已達(dá)到傳統(tǒng)卷煙的70%～90%，征稅方式主要包括對(duì)電子煙（含煙具）整體征稅、按電子煙液質(zhì)量征稅、按尼古丁含量征稅等三種；二是防止未成年人接觸或使用，美國、德國、菲律賓等45個(gè)國家通過立法制定購買使用新型煙草產(chǎn)品的最低法定年齡，使其與購買使用卷煙的最低法定年齡一致；三是公共場所控?zé)?#xff0c;哈薩克斯坦等51個(gè)國家禁止或限制在公共場所使用電子煙等新型煙草產(chǎn)品。

三、世界衛(wèi)生組織及有關(guān)非政府組織煙草控制進(jìn)展

（一）世界衛(wèi)生組織

自《公約》生效以來，世衛(wèi)組織及其下設(shè)的《公約》秘書處在全球煙草控制工作中扮演重要角色，開展了大量煙草控制工作。一是聚焦重點(diǎn)措施，開展細(xì)化指南。世衛(wèi)組織制定的控?zé)熣甙?#xff08;MPOWER）在《公約》基礎(chǔ)上進(jìn)一步聚焦重點(diǎn)煙草控制措施，對(duì)各國制定控?zé)煷胧┯幸龑?dǎo)作用。此后世衛(wèi)組織發(fā)布多份指南性報(bào)告，《公約》秘書處組織通過多份《實(shí)施指南》，制定了層層加碼的煙草控制措施，在內(nèi)容上已超出了《公約》規(guī)定的范疇，對(duì)各締約方的普適性大大降低。二是開展信息監(jiān)測和公開。世衛(wèi)組織根據(jù)各締約方提交的周期報(bào)告等建立數(shù)據(jù)庫，對(duì)控?zé)熉募s相關(guān)信息進(jìn)行收集整理和更新，并定期出版煙草流行報(bào)告和煙草控制報(bào)告。受疫情影響，2020年度未發(fā)布相關(guān)報(bào)告，根據(jù)2019年發(fā)布的《全球煙草流行報(bào)告2000～2025》，2020年全球15歲以上人口煙草產(chǎn)品使用率約22.8%，自2000年（約33.3%）以來持續(xù)下降。三是開展調(diào)查研究。世衛(wèi)組織在煙草控制重點(diǎn)領(lǐng)域開展研究，以豐富素材支撐其加強(qiáng)煙草控制的立論。近年來，世衛(wèi)組織開展了對(duì)成分管制、新型煙草產(chǎn)品、吸煙與疫情等的研究。

（二）煙草控制非政府組織

煙草控制組織在全球控?zé)煿ぷ髦邪l(fā)揮重要作用，通過提供資金、開展活動(dòng)等推動(dòng)煙草控制趨嚴(yán)趨緊。其中，總部位于美國的非政府組織布隆伯格基金會(huì)、比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)、無煙草青少年運(yùn)動(dòng)是其中的代表。

布隆伯格基金會(huì)開展煙草控制活動(dòng)的目標(biāo)是支持煙草控制項(xiàng)目、減少煙草使用；主要手段是與利益相關(guān)方進(jìn)行合作，提供資助和技術(shù)支持；重點(diǎn)對(duì)象是中低收入國家；近年來開展三大重點(diǎn)項(xiàng)目，分別是2015年啟動(dòng)的“反煙草貿(mào)易訴訟基金”、2018年斥資2000萬美元啟動(dòng)的“阻止煙草組織和產(chǎn)品”（STOP）、2019年斥資1.6億美元啟動(dòng)的“打擊電子煙”。截至目前，共有69個(gè)國家接受其約近10億美元的資助，54個(gè)國家在其支持下制定或修改煙草控制法律政策。

比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)開展煙草控制活動(dòng)的主要方式是直接捐助或簽訂合同間接提供支持；資金來源主要是需要免稅的美國企業(yè)或組織；資助對(duì)象排除美國等發(fā)達(dá)國家。截至目前，該基金會(huì)共在發(fā)展中國家開展5000多個(gè)公共健康相關(guān)項(xiàng)目，煙草控制是其中的重要內(nèi)容。

無煙草青少年運(yùn)動(dòng)是專門從事煙草控制活動(dòng)的非政府組織，也是美國乃至全球致力于降低煙草使用的重要活躍力量，曾參與《公約》的談判和制定過程，與布隆伯格基金會(huì)等展開深度合作，獲取資金進(jìn)行控?zé)熁顒?dòng)，主要活動(dòng)對(duì)象是美國和全球中低收入國家，主要方式是監(jiān)測煙草業(yè)動(dòng)向、支持全球控?zé)熃M織的行動(dòng)、影響煙草控制政策制定等。2020年開展的主要活動(dòng)是打擊調(diào)味電子煙、推動(dòng)公共場所無煙立法等。

四、美國煙草控制進(jìn)展

出于國內(nèi)法和保護(hù)本國煙草業(yè)等考慮，美國至今未加入《公約》。美國的煙草控制工作有如下特點(diǎn)：一是構(gòu)建獨(dú)立于《公約》的煙草控制框架。美國監(jiān)管煙草產(chǎn)品的主要依據(jù)是《家庭吸煙預(yù)防及煙草控制法》，主要部門包括衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下屬的FDA、財(cái)政部下屬酒精煙草稅收和貿(mào)易局、司法部下屬的酒煙和火器管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部和各州政府等，監(jiān)管措施基于美國國情、趨于靈活，如允許符合要求的煙草廣告和促銷，由煙草公司和各州簽訂的《大和解協(xié)議》一攬子解決檢察官訴訟問題等，整體來看，美國建立起了一套既基于科學(xué)證據(jù)和自身法律體系，又適合其國情的煙草控制框架。二是成為新型監(jiān)管措施的風(fēng)向標(biāo)。美國FDA一些新型監(jiān)管措施對(duì)全球煙草管制尤其是新型煙草產(chǎn)品管制產(chǎn)生了較大影響。如對(duì)煙草產(chǎn)品開辟減害認(rèn)證通道，對(duì)新型煙草產(chǎn)品采取一體化全面監(jiān)管，將市場準(zhǔn)入、口味管制、年齡限制、稅收等作為管制電子煙的重點(diǎn)措施。2020年，美國全面加強(qiáng)電子煙監(jiān)管，如聯(lián)邦政府宣布禁止水果等口味的電子煙彈，多州宣布禁止風(fēng)味電子煙；通過禁止郵寄電子煙的法案；推進(jìn)市場準(zhǔn)入的審核工作，截至2021年3月，美國FDA已完成對(duì)84000種產(chǎn)品的形式審查。

五、全球煙草控制整體性趨勢

當(dāng)前，煙草控制的理念已成為國際社會(huì)的普遍共識(shí)。隨著《公約》和《議定書》各項(xiàng)措施的推進(jìn)，2020年全球煙草控制工作取得了積極進(jìn)展，其整體性趨勢，一是全系列煙草監(jiān)管的格局正在形成。近年來新型煙草產(chǎn)品快速發(fā)展，監(jiān)管和發(fā)展相生相伴，美國、歐盟等紛紛通過立法擴(kuò)大煙草產(chǎn)品的范疇。2020年哈薩克斯坦通過立法重新定義煙草產(chǎn)品，使其擴(kuò)大至所有尼古丁產(chǎn)品，巴拉圭將不含尼古丁的類煙產(chǎn)品也納入控?zé)煴O(jiān)管范疇。新型產(chǎn)品催生了新的監(jiān)管措施，深刻影響煙草監(jiān)管格局，全系列煙草產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)管的格局正在形成。二是煙草控制措施日趨科學(xué)精準(zhǔn)。隨著煙草控制運(yùn)動(dòng)的不斷深入，全球控?zé)熉募s工作向縱深發(fā)展，各國的聯(lián)系和交流更加緊密，控?zé)煷胧┤遮叧尸F(xiàn)多元化、精準(zhǔn)化特征。為了防止未成年人接觸煙草，采取口味管制、禁止自動(dòng)售煙機(jī)、禁止分支銷售等間接措施的國家越來越多；為了打擊非法貿(mào)易，采取跟蹤追溯、市場準(zhǔn)入等機(jī)制的國家越來越多；各國更加綜合審慎地考慮煙草稅收問題，如歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟意圖平衡各成員國稅率、土耳其降低稅收、俄羅斯提高稅收等；法院對(duì)煙草相關(guān)法律責(zé)任的判斷繼續(xù)基于科學(xué)證據(jù)和法律規(guī)定，而非單一追求控?zé)熌繕?biāo)。