2022年，各締約方結(jié)合《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）要求，采取多種方式減少煙草需求、供給和危害，如制定綜合煙草控制戰(zhàn)略、調(diào)整煙草制品稅收和價(jià)格、防止接觸煙草煙霧、加強(qiáng)煙草制品口味和尼古丁管制、調(diào)整煙草制品包裝和標(biāo)簽、加強(qiáng)新型煙草制品監(jiān)管、發(fā)起煙草控制相關(guān)法律訴訟等。世界衛(wèi)生組織、煙草控制非政府組織、跨國(guó)煙草公司等利益相關(guān)方采取了新舉措。全球控?zé)熉募s工作呈現(xiàn)出全系列煙草制品監(jiān)管持續(xù)深化、一些脫離《公約》框架的極端控?zé)煷胧╊l出、煙草控制措施的焦點(diǎn)從制定轉(zhuǎn)向執(zhí)行等特點(diǎn)。

一、《公約》締結(jié)和談判進(jìn)展

2022年是《公約》生效的第17年。2022年沒(méi)有國(guó)家新加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為182個(gè)，覆蓋全球90%以上人口。

按計(jì)劃，《公約》第十屆締約方會(huì)議將于2023年11月在巴拿馬舉行。會(huì)議將就煙草制品成分管制和披露、新型煙草制品監(jiān)管、《公約》實(shí)施情況審查機(jī)制等重點(diǎn)議題展開(kāi)討論。

二、《公約》重點(diǎn)條款履約進(jìn)展

根據(jù)《公約》對(duì)“煙草控制”的定義，“煙草控制”主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害。新型煙草制品監(jiān)管、法律責(zé)任等議題也是《公約》重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

（一）煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃

《公約》第5條“一般義務(wù)”要求締約方制定、實(shí)施、定期更新和審查多部門(mén)綜合煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，71%的締約方通過(guò)立法、頒布行政命令等形式出臺(tái)了全國(guó)性的綜合煙草控制規(guī)劃。2022年，一些國(guó)家調(diào)整煙草控制立法，擴(kuò)大煙草制品范疇，增強(qiáng)煙草控制力度。烏克蘭煙草控制法律修正案于7月生效；佛得角頒布煙草控制法案，將電子煙（包括不含尼古丁的電子煙）納入規(guī)制范疇。新西蘭頒布無(wú)煙環(huán)境法案，規(guī)定為實(shí)現(xiàn)2025年吸煙率降至5%的目標(biāo)實(shí)施三大舉措。

（二）減少煙草需求

稅收和價(jià)格措施。

《公約》第6條要求締約方采取價(jià)格和稅收措施以減少煙草消費(fèi)。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，2020年全球煙草制品平均綜合稅率為55%，較2018年降低2個(gè)百分點(diǎn)，其中卷煙平均稅率為61.5%。2022年，土耳其等國(guó)家提高煙草稅。摩洛哥調(diào)整本地卷煙品牌價(jià)格。愛(ài)爾蘭受稅率上漲影響，提高卷煙價(jià)格。加拿大不列顛哥倫比亞省針對(duì)卷煙、雪茄煙開(kāi)始執(zhí)行新的消費(fèi)稅。新加坡、比利時(shí)、斯里蘭卡、羅馬尼亞、肯尼亞、尼日利亞等也不同程度地提高煙草稅收或價(jià)格。

防止接觸煙草煙霧。

《公約》第8條要求締約方采取措施，防止在公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧，在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為公共場(chǎng)所控制吸煙立法。各國(guó)根據(jù)其國(guó)內(nèi)的煙草產(chǎn)銷情況、消費(fèi)習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗和執(zhí)法能力等，對(duì)公共場(chǎng)所控制吸煙的范圍和力度不盡相同，絕大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有實(shí)行一刀切式的全面禁煙。

據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，29.5%的高收入國(guó)家、23.8%的中收入國(guó)家和44.5%的低收入國(guó)家未采取或僅在少數(shù)公共場(chǎng)所采取禁止吸煙措施，包括美國(guó)、德國(guó)、意大利、丹麥、芬蘭、韓國(guó)等。2022年，多國(guó)加強(qiáng)公共場(chǎng)所控?zé)熈Χ?#xff0c;包括擴(kuò)大控?zé)焾?chǎng)所的范圍、擴(kuò)大管制產(chǎn)品的范疇等?？ㄋ栐谑澜绫陂g加強(qiáng)公共場(chǎng)所控?zé)煿ぷ?#xff0c;包括禁止在體育場(chǎng)內(nèi)使用煙草制品，并對(duì)生效的電子煙禁令加強(qiáng)執(zhí)法。尼泊爾禁止在政府辦公室、教育機(jī)構(gòu)、圖書(shū)館、衛(wèi)生站、機(jī)場(chǎng)、養(yǎng)老院、孤兒院、公共廁所、電影院、劇院、餐館等公共場(chǎng)所吸煙。比利時(shí)禁止在所有火車站內(nèi)和周邊吸煙，并在醒目處張貼禁止吸煙的標(biāo)志。西班牙禁止在戶外的公共娛樂(lè)場(chǎng)所吸煙，包括露臺(tái)和體育場(chǎng)館。意大利、阿聯(lián)酋、芬蘭、荷蘭、墨西哥、澳大利亞等也不同程度地?cái)U(kuò)大了控?zé)焾?chǎng)所。

2022年，針對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)熈铍y以落地的情況，多國(guó)加強(qiáng)控?zé)焾?zhí)法。印度推出公共場(chǎng)所吸煙投訴和處罰全鏈條應(yīng)用程序。馬來(lái)西亞試點(diǎn)在控?zé)焾?zhí)法人員身上安裝攝像頭，所記錄的視頻可作為與吸煙相關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。

2022年，一些國(guó)家明確了設(shè)置吸煙區(qū)的公共場(chǎng)所和標(biāo)準(zhǔn)，更好統(tǒng)籌兼顧吸煙人群和非吸煙人群的權(quán)利。如葡萄牙修改公共場(chǎng)所控?zé)煼?#xff0c;允許在餐廳、酒吧等室內(nèi)公共場(chǎng)所設(shè)置吸煙區(qū)。日本推出“新一代吸煙區(qū)”示范試驗(yàn)點(diǎn)，更好實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所吸煙人群和非吸煙人群的有效區(qū)隔。

成分管制和披露。

《公約》第9條和第10條要求締約方采取有效措施進(jìn)行煙草制品成分管制和披露，主要包括對(duì)煙草制品成分和釋放物進(jìn)行檢測(cè)、管制、向政府報(bào)告、向社會(huì)公眾披露等4個(gè)方面。由于專業(yè)性較強(qiáng)且法律壁壘較多，第9條和第10條實(shí)施進(jìn)展較為緩慢，近年來(lái)，為降低煙草吸引力、防止未成年人吸煙，口味管制成為各國(guó)的管制重點(diǎn)。

2022年，各國(guó)重點(diǎn)針對(duì)薄荷醇加強(qiáng)口味管制。歐盟發(fā)布禁令，禁止薄荷醇口味的加熱卷煙。美國(guó)（非締約方）食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）宣布擬禁止在美國(guó)銷售薄荷醇卷煙和調(diào)味雪茄煙，目前具體規(guī)定仍在制定中。美國(guó)加強(qiáng)對(duì)尼古丁的成分管制，主要包括減少尼古丁含量、全鏈條監(jiān)管尼古丁。

包裝和標(biāo)簽。

《公約》第11條要求締約方根據(jù)其國(guó)家法律，對(duì)煙草制品的包裝和標(biāo)簽采取、實(shí)行有效措施。部分締約方采取了更嚴(yán)格的包裝措施，包括圖形警示和素包裝。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，共有120個(gè)國(guó)家或地區(qū)在卷煙包裝印制圖形警示，其中22個(gè)國(guó)家通過(guò)素包裝法案。2022年，少數(shù)國(guó)家持續(xù)推進(jìn)圖形警示，個(gè)別國(guó)家甚至開(kāi)始將健康警示從煙盒推向單支卷煙。同時(shí)，圖形警示和素包裝也在多國(guó)推行受挫。

廣告促銷、公眾意識(shí)和促進(jìn)戒煙。

《公約》第12條要求締約方通過(guò)各種傳媒工具和教育、培訓(xùn)項(xiàng)目來(lái)加強(qiáng)公眾的控?zé)熞庾R(shí)；第13條要求締約方根據(jù)締約方憲法或憲法原則，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助；第14條要求締約方采取有效措施促進(jìn)戒煙。2022年，部分國(guó)家組織開(kāi)展了針對(duì)青少年等重點(diǎn)人群的培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)，促進(jìn)公眾認(rèn)識(shí)煙草危害、促使吸煙人群戒煙。埃及衛(wèi)生和人口部發(fā)起活動(dòng)，提高埃及社會(huì)群眾特別是青年對(duì)吸煙危害的認(rèn)識(shí)，督促戒煙。新西蘭政府增加了對(duì)戒煙工作的投入，重點(diǎn)針對(duì)毛利人和太平洋島民等群體推出戒煙服務(wù)。

（三）減少煙草供給

打擊非法貿(mào)易。

《公約》第15條要求締約方采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易。由于資金不足、技術(shù)壁壘和管控難度較大等問(wèn)題，煙草非法貿(mào)易一直是全球性的難題。被廣泛認(rèn)為有效的措施包括許可證制度、印制原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)、銷毀非法制品等。2022年，受卷煙消費(fèi)稅提高、經(jīng)濟(jì)衰退等多方面因素影響，多國(guó)非法煙草貿(mào)易激增，各國(guó)政府通過(guò)跨國(guó)聯(lián)合行動(dòng)、采取技術(shù)手段等方式打擊煙草非法貿(mào)易。巴基斯坦政府建立煙草跟蹤和追溯系統(tǒng)，要求在其國(guó)內(nèi)銷售的煙草制品必須帶有符合規(guī)定的識(shí)別碼，并使用統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)以打擊非法貿(mào)易、保證稅收。比利時(shí)執(zhí)法人員與波蘭、立陶宛展開(kāi)合作，共同破獲了案值7300萬(wàn)歐元（1歐元約合人民幣7.7元）的跨國(guó)制假售假案。

保護(hù)未成年人。

《公約》第16條要求締約方采取有效措施禁止向未成年人銷售煙草制品。未成年人是煙草控制政策核心關(guān)注的群體。近年來(lái)，加強(qiáng)新型煙草制品監(jiān)管、廣泛禁止煙草廣告、持續(xù)提高購(gòu)煙年齡等多項(xiàng)舉措都以保護(hù)未成年人為出發(fā)點(diǎn)。

2022年，多個(gè)國(guó)家或地區(qū)提高購(gòu)買煙草制品的法定年齡。土庫(kù)曼斯坦禁止向21歲以下的人出售煙草制品。沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋禁止向18歲以下的人出售煙草制品。2022年，多國(guó)通過(guò)禁止自動(dòng)售煙機(jī)、禁止單支銷售、采取新技術(shù)等方式加強(qiáng)購(gòu)買和使用煙草制品的年齡驗(yàn)證。印度尼西亞禁止銷售單支卷煙。比利時(shí)禁止酒吧和餐館使用煙草自動(dòng)售貨機(jī)。南非、阿聯(lián)酋禁止使用自動(dòng)售貨機(jī)銷售卷煙。

（四）其他重點(diǎn)議題

新型煙草制品監(jiān)管。

隨著新型煙草制品的快速發(fā)展，各國(guó)對(duì)其全方位加強(qiáng)監(jiān)管已成共識(shí)。2022年至今，除墨西哥、巴西、巴拿馬等少數(shù)國(guó)家或地區(qū)頒布了電子煙禁售令之外，更多國(guó)家將新型煙草制品納入煙草制品范疇，在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)全鏈條予以管制。

生產(chǎn)管制方面，據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，加拿大、丹麥、羅馬尼亞等39個(gè)國(guó)家對(duì)電子煙液中的尼古丁含量予以限制，英國(guó)、荷蘭、葡萄牙等39個(gè)國(guó)家對(duì)電子煙液中的添加劑予以限制，美國(guó)、歐盟等加強(qiáng)口味和尼古丁管制。歐盟禁止薄荷醇加熱卷煙。美國(guó)將合成尼古丁納入監(jiān)管范疇。

流通管制方面，對(duì)加熱卷煙，韓國(guó)、日本等在流通環(huán)節(jié)視同卷煙管制；對(duì)電子煙，市場(chǎng)準(zhǔn)入仍然是最重要的流通管制手段，據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，美國(guó)、菲律賓、法國(guó)等43個(gè)國(guó)家通過(guò)上市前許可和上市后定期報(bào)告的措施管控電子煙供應(yīng)。

消費(fèi)管制方面，2022年，菲律賓、西班牙、烏克蘭等更多國(guó)家從保護(hù)未成年人、在公共場(chǎng)所控制吸煙兩個(gè)方面出發(fā)，將新型煙草制品納入煙草制品予以管制，提高稅收和價(jià)格成為新型煙草制品消費(fèi)管制的焦點(diǎn)。2022年，日本繼續(xù)提高加熱卷煙稅率。加拿大開(kāi)始征收全國(guó)統(tǒng)一的電子煙稅?？夏醽唽?duì)電子煙按約40%的稅率征稅。菲律賓規(guī)定了加熱卷煙和電子煙的最低銷售價(jià)格。對(duì)電子煙一貫持肯定態(tài)度的英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布電子煙定價(jià)指南，規(guī)定銷售低于指南價(jià)格的折扣電子煙將被視為促銷行為而被禁止。瑞士、哈薩克斯坦、南非、西班牙、摩洛哥、新加坡等國(guó)家也對(duì)新型煙草制品的稅收和價(jià)格加強(qiáng)管制。

法律責(zé)任。

《公約》第19條要求締約方采取立法行動(dòng)或促進(jìn)現(xiàn)有法律執(zhí)行，以處理刑事和民事事件。2022年，美國(guó)發(fā)生了幾起煙草控制相關(guān)法律訴訟，包括美國(guó)法院判決卷煙包裝不印制圖形警示、美國(guó)司法部和煙草公司就煙草危害健康的“糾正聲明”達(dá)成和解協(xié)議等。

三、重點(diǎn)主體煙草控制動(dòng)向

2022年，世界衛(wèi)生組織及《公約》秘書(shū)處繼續(xù)在全球控?zé)煿ぷ髦邪缪葜匾巧?#xff0c;一些非政府組織繼續(xù)通過(guò)資金支持、技術(shù)援助、宣傳倡議等方式發(fā)起煙草控制行動(dòng)，跨國(guó)煙草公司繼續(xù)積極應(yīng)對(duì)煙草控制法律、政策、輿論環(huán)境變化，適時(shí)作出戰(zhàn)略調(diào)整。

（一）世界衛(wèi)生組織

提供學(xué)術(shù)研究和技術(shù)支持，引導(dǎo)各國(guó)加強(qiáng)煙草控制。

2022年，世界衛(wèi)生組織在煙草控制項(xiàng)下共發(fā)布11個(gè)出版物，包括《2021年公約履行進(jìn)展綜述》《2021年議定書(shū)履行進(jìn)展綜述》等，提供了加強(qiáng)煙草控制的科學(xué)依據(jù)和具體實(shí)施建議。

開(kāi)展以“世界無(wú)煙日”為代表的宣傳教育活動(dòng)。

世界衛(wèi)生組織將第35個(gè)世界無(wú)煙日的主題定為“煙草威脅環(huán)境”，認(rèn)為煙草消費(fèi)等為生態(tài)系統(tǒng)增加了壓力，并據(jù)此開(kāi)展煙草控制宣傳活動(dòng)。

在締約方資金支持下發(fā)起相關(guān)行動(dòng)。

2022年，《公約》秘書(shū)處宣布由《公約》第九屆締約方會(huì)議和《議定書(shū)》第二屆締約方會(huì)議決定設(shè)置的“投資基金”正式運(yùn)營(yíng)?！巴顿Y基金”由世界銀行作為基金受托人進(jìn)行管理，所賺取的利息將用于支持締約方開(kāi)展煙草控制活動(dòng)。此外，世界衛(wèi)生組織成立“戒煙聯(lián)合會(huì)”以支持中低收入國(guó)家的煙草控制工作；在東南亞地區(qū)推出名為“佛羅倫薩2.0”的AI衛(wèi)生工作者，其工作內(nèi)容包括戒煙指導(dǎo)等。

（二）煙草控制非政府組織

煙草控制非政府組織逐步將工作重心轉(zhuǎn)向中低收入國(guó)家，如印度、印度尼西亞、孟加拉國(guó)、巴基斯坦、越南、菲律賓、墨西哥等，行動(dòng)重點(diǎn)包括推動(dòng)公共場(chǎng)所控?zé)煛V泛禁止煙草廣告、提高煙草稅、卷煙包裝警示、加強(qiáng)與衛(wèi)生部門(mén)合作等，同時(shí)密切關(guān)注青少年的電子煙使用問(wèn)題。

（三）跨國(guó)煙草公司

菲莫國(guó)際持續(xù)推動(dòng)以“無(wú)煙氣”（smoke-free）戰(zhàn)略取代“無(wú)煙”（tobacco-free）戰(zhàn)略。2022年，菲莫國(guó)際收購(gòu)無(wú)煙氣煙草制品領(lǐng)頭羊瑞典火柴，持續(xù)推動(dòng)加熱卷煙IQOS獲得更大范圍的“減害”認(rèn)證。奧馳亞放棄JUUL，轉(zhuǎn)而收購(gòu)已經(jīng)通過(guò)美國(guó)“上市前申請(qǐng)”的第三大電子煙品牌NJOY。菲莫國(guó)際成立的“無(wú)煙氣世界”基金會(huì)前負(fù)責(zé)人、世界衛(wèi)生組織的前副總干事Derek Yach最近公開(kāi)宣稱應(yīng)重視減少煙草制品危害，按照“科學(xué)”“減害”“健康”等原則對(duì)《公約》作出修改。菲莫國(guó)際聘請(qǐng)美國(guó)FDA煙草制品中心科學(xué)辦公室前主任Matthew Holman負(fù)責(zé)美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)對(duì)相關(guān)工作。

開(kāi)展煙草多用途利用，并進(jìn)軍煙草相關(guān)的新產(chǎn)業(yè)。2022年，在生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用方面，英美煙草成立KBio控股有限公司，致力于挖掘植物基技術(shù)潛力，開(kāi)展罕見(jiàn)病和傳染病治療藥物臨床研究。以色列生物公司BioBetter開(kāi)始利用煙草植物來(lái)生產(chǎn)細(xì)胞培養(yǎng)肉所需的生長(zhǎng)因子，推動(dòng)細(xì)胞培養(yǎng)肉規(guī)?；a(chǎn)。2022年，美國(guó)多個(gè)煙草企業(yè)起訴FDA并取得勝訴，卷煙包裝不使用圖形警示；已有法律要求印制圖形警示的一些國(guó)家和地區(qū)則采取多種手段遮擋、淡化圖形。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，煙草控制的理念已成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)。2022年，煙草控制措施繼續(xù)深化，全球煙草控制工作呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。

全系列煙草發(fā)展與監(jiān)管相生相伴、持續(xù)深化。近年來(lái)跨國(guó)煙草公司的業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，不斷重新定義煙草制品。煙草制品范疇的不斷拓展催生了新的監(jiān)管措施，更多監(jiān)管機(jī)構(gòu)將非煙葉來(lái)源的尼古丁制品，不含尼古丁的煙草仿制、衍生、替代產(chǎn)品，煙草公司相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品等納入煙草控制范疇，全系列煙草監(jiān)管格局在探索中持續(xù)趨向全面、廣泛、深化。

出現(xiàn)一些脫離《公約》的極端激進(jìn)控?zé)煷胧?022年，少數(shù)控?zé)熈?chǎng)激進(jìn)的國(guó)家開(kāi)始施行一些超越《公約》要求的舉措，如在未成年人保護(hù)方面，一些國(guó)家或地區(qū)將法定購(gòu)煙年齡從18歲提高到21歲，個(gè)別國(guó)家更出臺(tái)了“下一代無(wú)煙”法令。這些舉措由于過(guò)于嚴(yán)苛，成為煙草控制的熱點(diǎn)和爭(zhēng)議話題。

煙草控制措施的焦點(diǎn)從制定層面轉(zhuǎn)向執(zhí)行層面。2022年，全球疫情影響持續(xù)、各國(guó)經(jīng)濟(jì)收縮、通貨膨脹壓力攀升。由于一些國(guó)家控?zé)熈⒎撾x實(shí)際情況、執(zhí)法能力不足，許多控?zé)煷胧┰趫?zhí)行層面頻頻受阻，多個(gè)國(guó)家出現(xiàn)公共場(chǎng)所控?zé)熜Ч患?、煙草制品口味禁令難以落地、包裝圖形警示政令反復(fù)等情況。一些國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行能力，如引入新的技術(shù)手段；一些國(guó)家調(diào)整了嚴(yán)厲的控?zé)煷胧?#xff0c;使其更符合實(shí)際情況，如明確規(guī)定吸煙區(qū)的場(chǎng)所和標(biāo)準(zhǔn)等。

作者單位：福建中煙、國(guó)家局煙草經(jīng)濟(jì)研究所（政策研究室）、北京市煙草專賣局（公司）