編者按：2021年12月31日上午，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會法律工作委員會舉辦“控煙與《鐵路法》修改討論會”（暨國際綠色發(fā)展會2021/20），旨在進一步推進我國控煙立法工作，促進實現(xiàn)無煙列車，助力實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。12位來自公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、未成年保護及法律等領(lǐng)域的專家（其中包括2位全國政協(xié)委員）出席會議，梳理控煙形勢和問題，分享精彩觀點，并提出對《鐵路法》的修改建議。

我們整理選擇了部分專家的意見和建議，與大家分享。

中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授馬燕出席了此次會議并建議增加全面禁煙條款，確立“禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法原則。以下是馬燕副教授的發(fā)言：

結(jié)合會議主題我談三點：

第一點，控煙立法的必要性及其基礎(chǔ)。

從立法的必要性和基礎(chǔ)這個角度來看，我認為首先吸煙屬于個人的行為，大眾已經(jīng)普遍認為它是不良的嗜好，雖然屬于個人行為，但是不良嗜好，其影響范圍非常的廣，它不僅僅會影響身邊人的健康，特別是對少年兒童的影響，也會污染局部區(qū)域的環(huán)境。

大家肯定都有過體會，曾到過允許吸煙的餐廳，或者酒店的房間，即便是幾天已經(jīng)沒人吸煙了，但是我們還能夠聞到煙的味道。所以從這一點上來講，吸煙對少年兒童特別是老弱的這種人的影響會非常大，會危害人體健康，增加社會的經(jīng)濟負擔。另外從建設(shè)健康中國和美麗中國這個角度來講，不僅涉及到未來勞動力的質(zhì)量，還關(guān)乎到國家整體的可持續(xù)發(fā)展。

從世界范圍內(nèi)來看，公益組織和環(huán)保社會組織在控煙的方面做出了很多努力，其中中國綠發(fā)會就是在我們國家率先在控煙領(lǐng)域開展工作的典型代表。綠會在環(huán)境公益訴訟、社會宣傳、促進執(zhí)法方面都做出了卓有成效的努力。這個成績非常突出，應(yīng)當在這個基礎(chǔ)上繼續(xù)推進深度控煙。

在法律層面上，除了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（FCTC）的第8條的規(guī)定之外，在我們國家現(xiàn)有的立法中，特別是《民法典》中的綠色原則，環(huán)境保護中的保護公眾健康，協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等等這些原則都為控煙提供了有力的法律上的支撐，提供了現(xiàn)行立法的依據(jù)。

從我國控煙的實際情況來看，雖然我是第一次參與控煙的討論，但是我一直在關(guān)注中國綠發(fā)會前幾個關(guān)于控煙的訴訟。從這些資料中也能夠看到，2008年以來，很多城市制定了地方性的控煙法規(guī)，但是上位法比較欠缺。從人民群眾的呼聲和切身需要來看，國內(nèi)外的研究機構(gòu)調(diào)研的資料都表明了應(yīng)該禁止在室內(nèi)和交通工具內(nèi)吸煙。

從研究調(diào)查的結(jié)果上來看，無論是吸煙者還是被動吸煙者，大部分都支持在公共交通的工具上，在學校、醫(yī)院這種特定的場所禁止吸煙，80%以上的被調(diào)查者支持，在會議室、餐廳和酒吧等這些區(qū)域禁止吸煙。

第二點，控煙的有效途徑是什么？

我們今天重點談控煙的對象是以《鐵路法》的修改為契機，也就是說涉及到從完善立法角度上來促進廣泛控煙。

從控煙的有效途徑上來看，國際社會和我國的經(jīng)驗充分表明以下這幾個手段都是非常有效的，包括立法手段、經(jīng)濟手段、行政手段，還有宣傳手段和教育手段等等。

在立法層面上，控煙涉及到衛(wèi)生、環(huán)保、交通、建筑、未成年人保護等法律領(lǐng)域，目前在控煙這個領(lǐng)域還沒有形成一個完整的法律體系，衛(wèi)生立法、環(huán)保立法、交通立法、建筑立法和未成年人保護法等，雖然都有從不同的角度對控煙或者禁煙有一些規(guī)定，但是沒有形成一個有機的整體。

從有效控煙的角度來看，應(yīng)當形成一個全民控煙的法律體系。就是說在這種法律體系的支撐之下，有一些區(qū)域率先達到全面禁煙，比方說公共場所、交通工具等，還有可以建設(shè)無煙學校、無煙公寓、無煙社區(qū)等。我國現(xiàn)有的立法在控煙方面仍比較滯后，所以綠發(fā)會抓住這次《鐵路法》的修改，努力促進鐵路控煙立法，我認為是切合實際，選擇對了時機，特別是通過《鐵路法》的修改，促進在鐵路這個交通的重要基礎(chǔ)保障上，做出全面控煙行動。

所以我個人認為在鐵路運輸系統(tǒng)應(yīng)該確立“全面禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法思維。抓住鐵路立法修改的這次機會，積極的推進控煙工作。我國環(huán)保法相關(guān)的立法修改過程中做出了非常好的表率。比方說近日通過的《噪聲污染防治法》修改，第10條就規(guī)定了國家鼓勵基礎(chǔ)群眾性自治組織、社會組織、公共場所管理者、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)人、志愿者等開展噪聲污染防治法律規(guī)范知識的宣傳，這個規(guī)定非常好，體現(xiàn)了公眾參與、多元共治。該規(guī)定對于控煙立法也有參考價值。在控煙方面也應(yīng)當形成廣泛的公眾參與機制。從如何控煙的途徑選擇上，立法很重要，除了立法之外，控煙也還會涉及到稅收，宣傳、教育等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)也應(yīng)該全面的推進，通過經(jīng)濟手段、宣傳教育等方式積極推進，形成一個非常健全的控煙社會體系。

第三點，關(guān)于《鐵路法》修訂草案征求意見稿的具體的建議

一是建議在《鐵路法》客運協(xié)議中增加全面禁煙條款，確立禁止吸煙是原則，允許吸煙是例外的立法原則。確定禁煙是原則，也就是說在整個鐵路車輛運行中，旅客在車內(nèi)是全面禁止吸煙的，在部分的車站（如露天車站等）可以設(shè)少量的吸煙區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)允許吸煙。如果火車內(nèi)和所有車站都是禁止吸煙的，執(zhí)行起來比較困難，我國吸煙人數(shù)眾多，可能執(zhí)法的成本或力度需求會特別大?？傊?#xff0c;我認為應(yīng)當切合實際，鐵路應(yīng)當全面控煙，所有車內(nèi)禁止吸煙，可以在環(huán)境允許的車站劃定區(qū)域或設(shè)立吸煙亭等。關(guān)于吸煙和香煙的替代品，這些在立法中應(yīng)該有明確的規(guī)定，包括現(xiàn)有的可能危害他人身體健康的香煙替代品都應(yīng)該是禁止的。

我認為在鐵路法中應(yīng)該首先有一條原則性的規(guī)定，然后其具體內(nèi)容分散到其他的相應(yīng)條款中。

因為禁煙按照鐵路的特殊性，它既有運輸?shù)膮f(xié)議，同時它還有監(jiān)管內(nèi)容，即有這種平等主體之間的運輸關(guān)系，還有管理與被管理的監(jiān)管關(guān)系及保護公共利益的需要。從這個角度來講的話，僅有現(xiàn)在的《鐵路法》修訂草案中寫的第五十八條（五）“在禁止吸煙的列車上、其他列車以及鐵路車站的禁煙區(qū)域內(nèi)吸煙，或者使用能夠產(chǎn)生煙霧的香煙替代品及其他物品；”僅有這一條是不夠的。

《鐵路法》既涉及到運輸協(xié)議雙方的權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，還涉及到整個鐵路運輸過程中監(jiān)管關(guān)系，包括鐵路公安等等，建議在立法中原則性條款規(guī)定禁止車內(nèi)吸煙，然后對禁止吸煙的權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)法過程、處罰等分別具體規(guī)定。

二是《鐵路法》修訂草案的征求意見稿還有一些條款需要完善的。如第一條，“為了保證鐵路運輸和鐵路建設(shè)的順利進行，促進鐵路高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)建設(shè)富強民主文明美麗的社會主義現(xiàn)代化強國和人民日益增長美好生活的需要?！痹摋l，“促進鐵路高質(zhì)量發(fā)展”，在鐵路法草案中對鐵路進行了解釋，我認為僅規(guī)定促進鐵路發(fā)展，不能夠涵蓋所有的鐵路行業(yè)所涉及的社會關(guān)系。我國現(xiàn)行《公路法》中規(guī)定的是“促進公路事業(yè)的發(fā)展?！薄睹窈椒ā芬?guī)定的是“促進民航事業(yè)的發(fā)展”。通過參與《鐵路法》修訂草案征求意見稿，修改的過程中，我們通過努力把禁煙的條款寫進去，可行性還是有的。建議把車內(nèi)全面禁煙作為一個專項研究報告提交給立法機關(guān)，而且中國綠發(fā)會的這種工作力度和工作質(zhì)量立法部門也是認可的，通過努力促進控煙的工作是會有成效的。

三是除了關(guān)于控煙的規(guī)定之外，從《鐵路法》和《環(huán)境保護法》和綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)之間的關(guān)系等看，《鐵路法》修訂草案征求意見稿在很多方面還有修改完善的余地，如關(guān)于鐵路規(guī)劃和鐵路建設(shè)中的土地利用問題等。根據(jù)我國實際和發(fā)展需要，《鐵路法》修改的步子還是應(yīng)該邁得再大一些，因為從可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建綠色的產(chǎn)業(yè)鏈及碳達峰和碳中和等整體來考慮，交通畢竟是一個很重要的方面，而在交通中鐵路是很重要的方面。綠色產(chǎn)業(yè)、綠色發(fā)展、健康中國及可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)勞動力保障等，這幾個方面促成了在《鐵路法》中關(guān)于禁煙行動的步子應(yīng)當邁得再大一些。