2021年《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）182個(gè)締約方結(jié)合《公約》要求，在減少煙草需求、減少煙草供給等方面取得積極進(jìn)展，其中新型煙草制品監(jiān)管更趨于嚴(yán)格化、系統(tǒng)化。重點(diǎn)主體持續(xù)推進(jìn)全球控?zé)煿ぷ髡归_(kāi)。受新冠肺炎疫情影響，全球控?zé)熉募s工作整體保持嚴(yán)格態(tài)勢(shì)的同時(shí)呈現(xiàn)新變化，一方面多種形式的控?zé)煷胧┫嗬^出臺(tái)，另一方面經(jīng)濟(jì)衰退影響部分控?zé)煷胧┑膱?zhí)行力度，此外，相關(guān)人士呼吁將減少煙草危害納入《公約》執(zhí)行層面。

一、《公約》締結(jié)情況

2021年是《公約》生效的第16年。2021年沒(méi)有國(guó)家新加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為182個(gè)，覆蓋全球90%以上人口。

二、《公約》重點(diǎn)措施實(shí)施進(jìn)展

（一）價(jià)格和稅收措施

《公約》第6條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取價(jià)格和稅收措施以減少煙草消費(fèi)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)，在數(shù)據(jù)可得的181個(gè)國(guó)家中，69個(gè)國(guó)家卷煙稅率在50%～75%之間，49個(gè)國(guó)家卷煙稅率在25%～50%之間，40個(gè)國(guó)家卷煙稅率在75%以上，23個(gè)國(guó)家低于25%。2020年全球煙草平均綜合稅率為55%，比2018年低2個(gè)百分點(diǎn)，稅率中位數(shù)為60%，比2018年低3個(gè)百分點(diǎn)。

2021年，新冠肺炎疫情持續(xù)流行使全球衛(wèi)生系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。為進(jìn)一步恢復(fù)經(jīng)濟(jì)并持續(xù)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)控?zé)熉募s目標(biāo)，各締約方在煙草價(jià)格和稅收政策方面采取了不同措施。澳大利亞、芬蘭、菲律賓和捷克等締約方繼續(xù)實(shí)施增稅政策。德國(guó)頒布新的法案，規(guī)定卷煙稅率將逐步增加。俄羅斯規(guī)定單包卷煙最低零售價(jià)為108盧布（1盧布約合人民幣0.11元），零售商禁止低于最低零售價(jià)銷售卷煙。泰國(guó)調(diào)整卷煙消費(fèi)稅結(jié)構(gòu)，每盒價(jià)格不超過(guò)72泰銖（1泰銖約合人民幣0.19元）的卷煙稅率提高至25%，每盒超過(guò)72泰銖的卷煙稅率提高至42%。

同時(shí)，為應(yīng)對(duì)日趨猖獗的涉煙非法貿(mào)易和持續(xù)流行的新冠肺炎疫情，部分締約方放緩對(duì)《公約》第6條的執(zhí)行。2021年，土耳其將煙草制品的特別消費(fèi)稅從67%下降至63%，以緩解通貨膨脹壓力。不丹批準(zhǔn)《2021年煙草控制（修正）法案》和《2021年不丹稅收法案》，取消全面禁煙令，允許銷售、購(gòu)買、分銷和運(yùn)輸煙草制品，并取消對(duì)煙草制品征收100%的銷售稅。

（二）防止接觸煙草煙霧

《公約》第8條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取措施以防止在室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具等公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧。世界衛(wèi)生組織將公共場(chǎng)所主要分為8種：醫(yī)療設(shè)施，教育設(shè)施（除大學(xué)），大學(xué)，政府辦公樓，其他室內(nèi)辦公室和辦公場(chǎng)所，餐廳，咖啡廳、酒吧、夜店等場(chǎng)所，公共交通工具。

防止接觸煙草煙霧在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎āＤ壳?#xff0c;56個(gè)國(guó)家尚未采取公共場(chǎng)所禁煙措施或僅在1～2種公共場(chǎng)所禁煙，43個(gè)國(guó)家在3～5種公共場(chǎng)所禁煙，29個(gè)國(guó)家在6～7種公共場(chǎng)所禁煙，67個(gè)國(guó)家在上述8種公共場(chǎng)所禁煙。其中，29.5%的高收入國(guó)家、23.8%的中等收入國(guó)家和44.5%的低收入國(guó)家未采取或僅在少數(shù)公共場(chǎng)所采取禁煙措施，包括美國(guó)、德國(guó)、意大利、丹麥、芬蘭、韓國(guó)等。

埃及政府發(fā)布指令，全面禁止在衛(wèi)生和教育設(shè)施、政府辦公樓、體育和社交俱樂(lè)部、青年中心以及衛(wèi)生部宣布的其他場(chǎng)所吸煙。新西蘭通過(guò)法案，禁止在載有18歲以下未成年人的車輛上吸煙或使用電子煙。

（三）成分管制和披露

《公約》第9條和第10條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施進(jìn)行煙草制品成分管制和披露。相較于其他條款，第9條和第10條實(shí)施進(jìn)展緩慢。根據(jù)《公約》締約方第八次會(huì)議決議，世界衛(wèi)生組織成立專家小組審查實(shí)施情況不佳的原因，將其歸結(jié)為對(duì)《公約》條款理解不足、技術(shù)能力和人力資源不足、資金缺乏、法律訴訟和政治挑戰(zhàn)等?！豆s》締約方第九次會(huì)議審議了三份報(bào)告，實(shí)質(zhì)性討論推遲到締約方第十次會(huì)議進(jìn)行。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織最新統(tǒng)計(jì)，超過(guò)一半的締約方對(duì)煙草制品的成分進(jìn)行了管制，約一半的締約方對(duì)煙草制品的釋放物含量進(jìn)行了管制；約三分之二的締約方要求煙草制造商或進(jìn)口商向政府披露其煙草制品的成分和釋放物含量，約一半的締約方要求向公眾披露此類信息。

（四）教育、交流、培訓(xùn)和公共意識(shí)

《公約》第12條規(guī)定，各締約方應(yīng)通過(guò)各種傳媒工具和教育、培訓(xùn)項(xiàng)目來(lái)加強(qiáng)公眾的控?zé)熞庾R(shí)。92%的締約方已采取相應(yīng)的措施提高公民意識(shí)，其中一些締約方維持和發(fā)展了之前建立的運(yùn)動(dòng)或活動(dòng)，部分締約方組織開(kāi)展了有針對(duì)性的培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)，或通過(guò)與教育和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的戰(zhàn)略合作，提高了更廣泛利益攸關(guān)方的參與程度。

（五）廣告、促銷和贊助

《公約》第13條規(guī)定，各締約方應(yīng)根據(jù)其憲法或憲法原則廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。世界衛(wèi)生組織將廣告、促銷和贊助分為10類，分別是廣播和電視廣告、印刷出版物廣告、廣告牌和室外廣告、銷售點(diǎn)廣告、免費(fèi)分發(fā)、價(jià)格折扣、品牌延伸、品牌共享、電視電影上的產(chǎn)品植入、贊助活動(dòng)等，其中前四類被定義為直接手段，后六類為間接手段。目前，有40個(gè)國(guó)家尚未采取任何禁止煙草廣告、促銷措施，或未在國(guó)家級(jí)電視、廣播和印刷媒介平臺(tái)上禁止煙草廣告；98個(gè)國(guó)家采取了部分直接或間接手段禁止煙草廣告、促銷。據(jù)世界衛(wèi)生組織報(bào)告，18%的高收入國(guó)家、18.1%的中等收入國(guó)家和34.5%的低收入國(guó)家未達(dá)到《公約》的要求，德國(guó)、加拿大、日本、捷克、墨西哥等國(guó)未全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。

（六）煙草依賴和戒煙相關(guān)措施

《公約》第14條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施以促進(jìn)戒煙和對(duì)煙草依賴的適當(dāng)治療。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，超過(guò)80%的締約方借助世界無(wú)煙日等活動(dòng)開(kāi)展戒煙行動(dòng)，近三分之二的締約方制定了國(guó)家戒煙指南，并組織內(nèi)科醫(yī)生、家庭醫(yī)生和護(hù)士等專業(yè)人員在各級(jí)衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)、戒煙中心開(kāi)展藥物治療、提供戒煙建議、接聽(tīng)熱線電話等。但新冠肺炎疫情加劇締約方經(jīng)濟(jì)下行壓力，專業(yè)戒煙隊(duì)伍建設(shè)和資源推廣都面臨挑戰(zhàn)。

2021年世界無(wú)煙日的主題是“承諾戒煙”，世界衛(wèi)生組織羅列了100個(gè)戒煙的理由，包括吸煙會(huì)改變?nèi)说娜菝病⑽鼰煏?huì)影響身體健康等。世界衛(wèi)生組織還發(fā)起了為期一年的“承諾在新冠肺炎疫情期間戒煙”的全球運(yùn)動(dòng)，巴西、印度、俄羅斯等29個(gè)國(guó)家是本項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的重點(diǎn)參與國(guó)家。

2021年，東帝汶衛(wèi)生部在首都帝力啟用了該國(guó)第一個(gè)戒煙中心并開(kāi)通戒煙熱線。巴拿馬在新冠肺炎疫情期間通過(guò)自動(dòng)應(yīng)答系統(tǒng)（ROSA）開(kāi)展戒煙咨詢。匈牙利國(guó)家戒煙支持方法中心開(kāi)發(fā)了一款適用于手機(jī)的戒煙支持應(yīng)用程序。挪威持續(xù)更新移動(dòng)戒煙應(yīng)用程序Slutta，該軟件下載量超過(guò)80萬(wàn)次。利比亞開(kāi)設(shè)戒煙診所并與世界衛(wèi)生組織合作培訓(xùn)醫(yī)生。

（七）打擊非法貿(mào)易

《公約》第15條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施以消除非法煙草貿(mào)易，常見(jiàn)的措施包括許可證制度、印制原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)、銷毀非法產(chǎn)品等。2021年是《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）生效第四年，各締約方打擊煙草非法貿(mào)易的力度有所增強(qiáng)。76%的締約方制定了打擊煙草非法貿(mào)易的法律，較2018年增長(zhǎng)了3個(gè)百分點(diǎn)。綜合估計(jì)，卷煙非法貿(mào)易量占全球?qū)嶋H消費(fèi)總量的比重超過(guò)12%。俄羅斯、黎巴嫩等締約方出臺(tái)了一系列打擊煙草非法貿(mào)易的新措施。

（八）保護(hù)未成年人

《公約》第16條規(guī)定，各締約方應(yīng)采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草制品。實(shí)踐中的主要措施包括提高煙草制品的法定購(gòu)買年齡、禁止分支或小包裝銷售、禁止使用自動(dòng)售煙機(jī)、提高執(zhí)法和懲罰的力度等。目前全球13～15歲青少年煙草使用率約為10%，其中男孩的使用率為12.9%，女孩為7.4%。2021年，新西蘭發(fā)布《2025年無(wú)煙行動(dòng)計(jì)劃》，擬規(guī)定14歲及以下人群終身禁止購(gòu)買煙草制品。印度將購(gòu)買煙草制品的最低法定年齡從18歲提至21歲。以色列擬推動(dòng)新的反吸煙法案，把最低吸煙年齡提高至21歲。斯里蘭卡國(guó)家煙酒管理局（NATA）計(jì)劃在2022年將法定購(gòu)買年齡從現(xiàn)在的21歲提至24歲。南非通過(guò)新法案，要求煙草（包括電子煙）零售商需對(duì)客戶進(jìn)行年齡核實(shí)。此外，尼日利亞、斯里蘭卡、印度等通過(guò)修訂控?zé)煼ò?#xff0c;嚴(yán)格禁止單支卷煙的銷售，以阻止人們尤其是青少年吸煙。

（九）法律責(zé)任

《公約》第19條要求各締約方在必要時(shí)應(yīng)采取立法行動(dòng)或促進(jìn)其現(xiàn)有法律，以處理刑事和民事責(zé)任。2018～2020年，將刑事責(zé)任措施納入控?zé)熈⒎ǖ木喖s方比例從52%上升到58%，其他措施基本保持穩(wěn)定。2021年，美國(guó)電子煙公司JUUL Labs在北卡羅來(lái)納州和亞利桑那州相繼因其產(chǎn)品設(shè)計(jì)和市場(chǎng)營(yíng)銷策略導(dǎo)致青少年電子煙吸食率激增被訴至法庭，JUUL Labs被判賠償數(shù)千萬(wàn)美元。