中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”）于8月31日召開(kāi)了“環(huán)境保護(hù)協(xié)同控?zé)煿ぷ饔懻摃?huì)”。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅在會(huì)上作了主題發(fā)言?，F(xiàn)將發(fā)言內(nèi)容整理臺(tái)下，謹(jǐn)供相關(guān)人士參考借鑒。

發(fā)言內(nèi)容整理分享如下：

我今天想集中講一講如何??運(yùn)用環(huán)境訴訟這種形式，尤其是環(huán)境公益訴訟的形式來(lái)解決控?zé)焼?wèn)題。??從法律角度上如何理解控?zé)焼?wèn)題，到目前為止，主要依賴于一些規(guī)制性的法律，所以受害者很難通過(guò)??司法途徑獲得救濟(jì)，因?yàn)橐?guī)制性法律多數(shù)都不是裁判性的規(guī)則，所以受害者很難??通過(guò)規(guī)制性的法律去提起訴訟，獲得司法救濟(jì)。

??那么，中國(guó)綠發(fā)會(huì)目前提起的這幾起案件，包括室內(nèi)公共場(chǎng)所控?zé)煱?#xff0c;我以這個(gè)案件為例，在課堂上??跟本科生和碩士生都進(jìn)行了討論。??這個(gè)案例實(shí)際上是想通過(guò)訴訟的形式，??運(yùn)用環(huán)境法來(lái)保護(hù)被動(dòng)吸煙的受害者。??科學(xué)的研究已經(jīng)提供了很多有說(shuō)服力的研究報(bào)告，證明二手煙對(duì)于人體的侵害。但是，如果受害者以侵權(quán)為由提起訴訟的話，??那就要求受害者提供所受損害的證據(jù)。對(duì)于微量積累型的??二手煙導(dǎo)致的侵權(quán)來(lái)說(shuō)，受害者是很難??拿出有說(shuō)服力的證據(jù)證明自己受到實(shí)際損害，所以，一般的侵權(quán)法很難??給二手煙的受害者提供救濟(jì)。

而室內(nèi)公共場(chǎng)所控?zé)煱傅奶崞?#xff0c;綠會(huì)很聰明的做法就是沒(méi)有適用一般的侵權(quán)行為法，而用環(huán)境侵權(quán)公益訴訟，這也是一個(gè)聰明的、值得繼續(xù)探索適用的途徑。再比如，前面提到的鐵路控?zé)煱讣?#xff0c;我們看到??后面列舉到的法律條文，就是說(shuō)被告違反的法律就有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，但是，運(yùn)用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法提起訴訟，??要么得由消費(fèi)者本人提起，如果是公益訴訟也只能由消協(xié)來(lái)提起。而環(huán)境侵權(quán)訴訟中原告的舉證負(fù)擔(dān)最輕，取得勝訴的可能性更高。并且，環(huán)境公益訴訟??開(kāi)放范圍比較廣，那么，中國(guó)綠發(fā)會(huì)作為環(huán)境保護(hù)的NGO機(jī)構(gòu)就可以提起。

所以，我認(rèn)為用環(huán)境訴訟的形式來(lái)遏制控?zé)焼?wèn)題，它有幾個(gè)好處。第一，?就是參與的面更廣，提起訴訟的這種主體范圍會(huì)更廣。??第二，??原告的舉證責(zé)任也更輕。但是這一做法在現(xiàn)實(shí)中也遇到一些爭(zhēng)議，爭(zhēng)議點(diǎn)在哪？爭(zhēng)議點(diǎn)就是??對(duì)于室內(nèi)環(huán)境能不能夠運(yùn)用環(huán)境保護(hù)法來(lái)進(jìn)行保護(hù)？??環(huán)境保護(hù)法的第二條規(guī)定：本法所稱環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的??各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，??包括??大氣、水、海洋、土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、野生生物、??自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。??根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第二條對(duì)于環(huán)境的定義，如果嚴(yán)格的遵守文意解釋的方法，??那么環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的環(huán)境主要是室外的具有一定生態(tài)功能的環(huán)境。??雖然城市和鄉(xiāng)村也包括了生活環(huán)境，但是因?yàn)槌鞘泻袜l(xiāng)村中??都具有一定的生態(tài)功能，并且城市和鄉(xiāng)村如果規(guī)劃建設(shè)的不好，會(huì)對(duì)環(huán)境造成比較大的壓力，??所以說(shuō)環(huán)境保護(hù)法涵蓋了城市和鄉(xiāng)村，其意在??建設(shè)生態(tài)城市和美麗鄉(xiāng)村。因此，用嚴(yán)格的文意解釋法??來(lái)解釋環(huán)境保護(hù)法所說(shuō)的環(huán)境，想要把室內(nèi)環(huán)境作為環(huán)境保護(hù)法的對(duì)象，??會(huì)遇到很大的爭(zhēng)議。??我曾跟環(huán)境法領(lǐng)域的多位老師討論過(guò)，他們都認(rèn)為用環(huán)境法來(lái)保護(hù)室內(nèi)環(huán)境，??有些牽強(qiáng)，雖然室內(nèi)環(huán)境也是屬于環(huán)境法所說(shuō)的人工改造的環(huán)境，??但是環(huán)境法通常所說(shuō)的人工改造的環(huán)境，多數(shù)是指向?風(fēng)景名勝區(qū)，水庫(kù)等??跟天然環(huán)境高度相關(guān)的、基本上融在一起的人工環(huán)境。概言之，控?zé)煭h(huán)境侵權(quán)案件??最大的爭(zhēng)議點(diǎn)就是環(huán)境法是否適用于室內(nèi)的環(huán)境。

那么，是不是說(shuō)文意解釋法就已經(jīng)完全取消了環(huán)境法保護(hù)室內(nèi)環(huán)境的可能性？我認(rèn)為還不至于這么悲觀，因?yàn)槭覂?nèi)環(huán)境也屬于人工改造環(huán)境，而且環(huán)境法的第二條最后，在列舉了15種要素之后，還有一個(gè)“等”字，預(yù)留了擴(kuò)大解釋的機(jī)會(huì)。??那么，當(dāng)法律適用存在爭(zhēng)議之際，也就是文意解釋法爭(zhēng)議比較大的時(shí)候，我們通常就會(huì)采用第二個(gè)解釋方法即體系解釋法。

我們來(lái)看看通過(guò)體系解釋法，??能不能夠把室內(nèi)環(huán)境放到環(huán)境法保護(hù)的環(huán)境里面來(lái)，我覺(jué)得思路一下就變寬了。??為什么？因?yàn)椤稇椃ā返牡诙鶙l規(guī)定，要保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，那么生活環(huán)境這個(gè)概念??當(dāng)然就包括了室內(nèi)環(huán)境，《憲法》第二十六條給我們提供了一個(gè)很好的解釋??依據(jù)。??《環(huán)境保護(hù)法》的第三十九條規(guī)定，國(guó)家要建立??環(huán)境與健康的協(xié)同防控機(jī)制。??而《環(huán)境保護(hù)法》第一條也規(guī)定了要保障公眾健康，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法的第一條，第三十九條，憲法的第二十六條，我們用體系解釋法解釋說(shuō)環(huán)境法所保護(hù)的環(huán)境，??包括室內(nèi)的公共環(huán)境，我認(rèn)為這可以解釋的通。??但如果要包括私人室內(nèi)環(huán)境，恐怕又會(huì)有爭(zhēng)議，因?yàn)榄h(huán)境法保護(hù)的是公眾健康，??所以應(yīng)把室內(nèi)環(huán)境限定為是室內(nèi)的公共??環(huán)境。??中國(guó)綠發(fā)會(huì)室內(nèi)公共場(chǎng)所控?zé)煱杆婕暗降纳虉?chǎng)是一個(gè)公共環(huán)境，而鐵路所構(gòu)造的也是一個(gè)公共環(huán)境，因此通過(guò)體系解釋法，把室內(nèi)公共環(huán)境放到環(huán)境法中去解釋，這是一個(gè)可行的途徑。

退一步講，如果大家對(duì)體系解釋法依然有爭(zhēng)議怎么辦？這個(gè)時(shí)候還可以運(yùn)用目的解釋法。??環(huán)境法制定這么多法律規(guī)范，實(shí)踐提起這么多訴訟，目的是什么？目的當(dāng)然是??要保護(hù)公眾健康，這也是環(huán)境法最重要的目的之一。那么在健康這個(gè)問(wèn)題上，吸煙??或者說(shuō)二手煙給周邊的一些不特定的人，也就是社會(huì)公眾所造成的傷害，可能比一般的環(huán)境污染來(lái)得更嚴(yán)重。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，?目的解釋法也可以解釋。??

總之，我的觀點(diǎn)就是，??環(huán)境保護(hù)法運(yùn)用于控?zé)?#xff0c;它的難點(diǎn)就在于環(huán)境保護(hù)法所保護(hù)的環(huán)境是否包括??室內(nèi)公共環(huán)境，遵照嚴(yán)格的文意解釋法，有比較大的爭(zhēng)議，但是也有可以擴(kuò)展的地方。??但是如果運(yùn)用體系解釋和目的解釋法，還是有機(jī)會(huì)把環(huán)境法運(yùn)用于室內(nèi)公共環(huán)境的空間。

那么，說(shuō)完國(guó)內(nèi)的法律，??我們?cè)賮?lái)看一看境外。有沒(méi)有類似途徑可資借鑒。因?yàn)闀r(shí)間有限，我只檢索了一下美國(guó)的情況。??2018年美國(guó)環(huán)保署網(wǎng)站發(fā)布了一個(gè)里程碑式的關(guān)于控?zé)煹难芯繄?bào)告，我把研究報(bào)告粗略地翻譯了一下，美國(guó)在治理過(guò)程中的爭(zhēng)議是什么？他爭(zhēng)議的要點(diǎn)是說(shuō)聯(lián)邦能不能管，因?yàn)槊绹?guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，??那么聯(lián)邦只能管全國(guó)性的洲際之間的問(wèn)題，室內(nèi)公共環(huán)境的??問(wèn)題屬于各州的事務(wù)，??但是美國(guó)國(guó)家的聯(lián)邦環(huán)保署事實(shí)上已經(jīng)在推動(dòng)聯(lián)邦層面上的??環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要考慮室內(nèi)的吸煙所帶來(lái)的空氣質(zhì)量的問(wèn)題。其中，他們重點(diǎn)分析了苯，對(duì)苯所造成的危害??經(jīng)過(guò)幾十年這種數(shù)據(jù)的跟蹤，得出了死亡率以及醫(yī)保經(jīng)費(fèi)增加的數(shù)據(jù)。如果是聯(lián)邦管控的話，在環(huán)境質(zhì)量提高的背景下，可以降低多少死亡率以及減少多少醫(yī)保經(jīng)費(fèi)，同時(shí)也減少了稅收等等，報(bào)告都進(jìn)行比較。

因此，如果樂(lè)觀來(lái)看，我們國(guó)家不受聯(lián)邦架構(gòu)的這種??限制，所遇到的體制性障礙遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)。