一路狂飆的電子煙，即將迎來“史上最嚴(yán)監(jiān)管”，但“誰來管、怎么管”的爭議隨之而來。

近期，工信部、國家煙草專賣局發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并就此公開征求意見至4月22日。也就是說，到昨天正好截止。

電子煙的誕生，最初是作為香煙的替代品存在，但目前已經(jīng)發(fā)展成一個極具規(guī)模的市場。數(shù)據(jù)顯示，2020年中國電子煙市場規(guī)模增至83.3億元。預(yù)計2021年市場規(guī)模有望超100億元。那么，這一規(guī)模不小的市場到底該歸誰管？

“把小害交給大害監(jiān)管”

我國現(xiàn)有的法律，包括《煙草專賣法》、《煙草專賣許可證管理辦法》、《煙草專賣許可證管理辦法實施細(xì)則（試行）》已經(jīng)對煙草的生產(chǎn)、銷售、運輸、進(jìn)出口貿(mào)易和對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合以及買賣許可證等作了相關(guān)規(guī)定。但是電子煙目前還不屬于現(xiàn)有煙草法律的監(jiān)管的范圍?！墩髑笠庖姼濉诽岢鰧㈦娮訜熂{入監(jiān)管范疇，是彌補(bǔ)政府對電子煙的法律監(jiān)管空白。

但業(yè)界也對電子煙的監(jiān)管主體產(chǎn)生了較大爭議。北京市控?zé)焻f(xié)會4月20日表示，協(xié)會已于日前正式提交反饋意見，對增加“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的提議持反對態(tài)度，認(rèn)為國家煙草專賣局不適合作為電子煙的監(jiān)管單位，建議由國家藥品監(jiān)督管理局和國家市場監(jiān)督管理局進(jìn)行監(jiān)管。

而部分專家也認(rèn)為，國家煙草專賣局的本質(zhì)是執(zhí)行煙草總公司的企業(yè)職能，如果其作為電子煙的監(jiān)管單位，無異于“把小害交給大害監(jiān)管”。

從外部經(jīng)驗看，電子煙國際主流監(jiān)管方為公共健康相關(guān)部門。美國的電子煙監(jiān)管機(jī)構(gòu)為食品藥品監(jiān)督管理局，英國的電子煙監(jiān)管機(jī)構(gòu)為公共衛(wèi)生部。在中國香港地區(qū)，2018年10月，香港曾宣布全面禁止電子煙和其他創(chuàng)新煙草產(chǎn)品，但到了2020年6月，香港立法會已經(jīng)放棄了禁止使用電子霧化產(chǎn)品的計劃。

世衛(wèi)組織則建議，中國有關(guān)部門應(yīng)盡快制定有關(guān)電子煙的行政法規(guī)，授權(quán)一個獨立于煙草企業(yè)的政府部門，對電子煙企業(yè)及其產(chǎn)品的準(zhǔn)入實施許可制度。

加強(qiáng)監(jiān)管的獨立性、公正性

根據(jù)兩部門的意見，《征求意見稿》修改的目的，是要推進(jìn)電子煙監(jiān)管法治化、符合電子煙產(chǎn)品特性以及當(dāng)前國際監(jiān)管的通行做法、增強(qiáng)電子煙監(jiān)管效能，有效規(guī)范電子煙生產(chǎn)經(jīng)營活動，解決電子煙存在的產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險、虛假廣告等問題。

針對當(dāng)前存在的諸多爭議，本文認(rèn)為可以通過立法來明確監(jiān)管主體。首先，國家煙草專賣局作為對我國煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營的機(jī)構(gòu)，對全行業(yè)“人、財、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)”進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。基于電子煙的“煙草替代品”屬性，應(yīng)當(dāng)可以認(rèn)定國家煙草專賣局作為監(jiān)管主體的法律資格。

其次，全面鼓勵和動員第三方進(jìn)行監(jiān)管，但是第三方不能作為獨立的監(jiān)管主體。如果完全由第三方監(jiān)管，一方面由于電子煙市場巨大，對于第三方監(jiān)管要求很高，監(jiān)管力度不夠或第三方合法性基礎(chǔ)不夠都可能導(dǎo)致一系列衍生問題；另一方面，如果電子煙被作為藥品或醫(yī)療器械而采取高強(qiáng)度監(jiān)管，對電子煙發(fā)展是種打擊，與現(xiàn)行消費品的屬性不符。

因此相對而言，最合理的辦法是依然參照傳統(tǒng)煙草制品的監(jiān)管模式。因為電子煙的特性更加符合煙草制品，通過國家煙草專賣局進(jìn)行監(jiān)管更加統(tǒng)一便捷。

當(dāng)然，考慮到電子煙與傳統(tǒng)煙草制品市場屬性的沖突，國家煙草專賣局可以針對電子煙新設(shè)獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)監(jiān)管的獨立性、公正性。而獨立性和公正性正是監(jiān)管的核心要義所在。

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