近年來(lái)，由于存在監(jiān)管空白，電子煙產(chǎn)業(yè)無(wú)序發(fā)展，一些產(chǎn)品存在煙堿（尼古丁）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問(wèn)題，對(duì)消費(fèi)者身體健康造成潛在威脅。部分經(jīng)營(yíng)者用“健康無(wú)害”“幫助戒煙”等違背客觀事實(shí)或尚無(wú)證據(jù)證明的宣傳誤導(dǎo)消費(fèi)者，誘導(dǎo)未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

對(duì)此，社會(huì)各界反映強(qiáng)烈，不斷呼吁將電子煙納入法律框架管理。近期，相關(guān)文件及征求意見(jiàn)稿陸續(xù)公布——

1

11月26日

修改后的《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》正式公布施行，該條例新增一條，“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，將電子煙等新型煙草制品納入監(jiān)管。

2

11月30日

國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局就《電子煙》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》）公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)反饋截止日為2022年1月29日。

3

12月2日

國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局發(fā)布的《電子煙管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），不僅明確了電子煙的定義和監(jiān)管對(duì)象，還規(guī)定從事電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體須相應(yīng)取得煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)核發(fā)的許可證，建立全國(guó)統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺(tái)。同時(shí)，明令禁止向未成年人銷(xiāo)售電子煙。

電子煙應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范？《管理辦法》有哪些亮點(diǎn)？讓我們來(lái)聽(tīng)聽(tīng)專(zhuān)家的意見(jiàn)吧。

專(zhuān)家

西南政法大學(xué)公法研究中心執(zhí)行主任、研究員

楊尚東

北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授

徐曉新

北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)

張建樞

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授?

陳建清

1

//??明確電子煙的定義和監(jiān)管范圍

相關(guān)法條

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《管理辦法》第二條：“本辦法所稱電子煙，是指產(chǎn)生含煙堿（尼古丁）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產(chǎn)品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷(xiāo)售的產(chǎn)品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙。”

《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》3.1條：“電子煙是一種煙堿電子傳送系統(tǒng)，用于產(chǎn)生含煙堿的氣溶膠供人抽吸（注：不包括卷煙）。”

楊尚東

《管理辦法》引用《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》的“電子煙”定義，將煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷(xiāo)售的產(chǎn)品都納入電子煙的范圍，并將加熱卷煙排除在電子煙的范圍之外，解決了電子煙煙具及加熱卷煙是否應(yīng)作為電子煙監(jiān)管的爭(zhēng)議。

徐曉新

《管理辦法》《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》關(guān)于“電子煙”定義的內(nèi)涵一致，均強(qiáng)調(diào)電子煙能夠產(chǎn)生可供抽吸的煙堿，以及煙堿傳送載體形態(tài)是氣溶膠。這體現(xiàn)了電子煙等新型煙草制品參照卷煙管理是因?yàn)槠渑c傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費(fèi)方式等方面具有同質(zhì)性，體現(xiàn)了“電子煙作為卷煙等傳統(tǒng)煙草制品的補(bǔ)充”這一產(chǎn)品定性。

按照《管理辦法》中“電子煙”的定義，區(qū)分煙彈是否屬于電子煙的標(biāo)準(zhǔn)為是否含煙堿，但目前市場(chǎng)上霧化含煙堿的煙彈與不含煙堿的煙彈的裝置在技術(shù)和形態(tài)上是相同的，實(shí)際管理中可能面臨難以區(qū)分的問(wèn)題。

建議進(jìn)一步明確霧化含煙堿煙彈的裝置特征，如規(guī)定含煙堿煙彈與相應(yīng)霧化裝置之間要有統(tǒng)一的接口標(biāo)準(zhǔn)，而不含煙堿的煙彈和霧化裝置則不可采用這一接口標(biāo)準(zhǔn)，從而區(qū)分兩者，提高《管理辦法》的可操作性。

值得注意的是，2019年6月26日第二次修正通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），首次將電子煙納入控?zé)煼秶?#xff0c;并在附則中將“電子煙”界定為“汽化并向使用者的肺部輸送由尼古丁（或者無(wú)尼古丁）、丙二醇和其他化學(xué)物質(zhì)組成的混合物的一種裝置”。

與《管理辦法》《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》不同，《條例》將不含尼古丁的裝置也納入電子煙范圍。這比《管理辦法》《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》中“電子煙”定義的產(chǎn)品范圍更寬泛?！豆芾磙k法》《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》強(qiáng)調(diào)的是電子煙與卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能和消費(fèi)方式三個(gè)方面的同質(zhì)性，而《條例》只強(qiáng)調(diào)消費(fèi)方式的類(lèi)似性。

張建樞

《管理辦法》《國(guó)標(biāo)征求意見(jiàn)稿》將不含煙堿即非尼古丁傳送系統(tǒng)排除在電子煙范圍之外，不恰當(dāng)。電子煙的定義應(yīng)包含不含煙堿（尼古丁）的電子傳送產(chǎn)品。不含煙堿的電子煙因帶有調(diào)味添加劑，其抽吸方法近似模仿卷煙和其他電子煙，可能會(huì)吸引未成年人進(jìn)一步抽吸含尼古丁的電子煙或傳統(tǒng)卷煙。

市場(chǎng)上許多聲稱不含尼古丁的電子傳送產(chǎn)品，經(jīng)檢測(cè)有的含有尼古丁，含尼古丁和不含尼古丁的電子傳送系統(tǒng)難以區(qū)別，且不含尼古丁的產(chǎn)品也含有有害物質(zhì)，長(zhǎng)期吸入可能會(huì)影響身體健康。

2

//??擬禁止向未成年人出售電子煙

相關(guān)法條

▼▼▼

新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第五十九條明確禁止向未成年人銷(xiāo)售煙、酒等，禁止在學(xué)校、幼兒園周邊設(shè)置售煙網(wǎng)點(diǎn)。該法還規(guī)定了相應(yīng)懲處措施。

《管理辦法》第二十四條明確規(guī)定：“禁止向未成年人出售電子煙產(chǎn)品?！钡诙藯l規(guī)定，禁止銷(xiāo)售添加大麻等容易誘導(dǎo)未成年人吸食的調(diào)味電子煙和可自行添加煙液的電子煙。

徐曉新

盡管電子煙相對(duì)于傳統(tǒng)卷煙的危害大小尚無(wú)定論，但抽吸電子煙有害已成為共識(shí)。上述規(guī)定與未成年人保護(hù)法規(guī)定一致，有利于保護(hù)未成年人免遭電子煙侵害，也有助于減少電子煙添加有害成分和“不明成分”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

楊尚東

上述禁止性規(guī)定可以使青少年遠(yuǎn)離電子煙，有利于減少青少年購(gòu)買(mǎi)電子煙的渠道，從源頭嚴(yán)格控制向未成年人銷(xiāo)售電子煙。

除上述規(guī)定外，還應(yīng)鼓勵(lì)個(gè)人和有關(guān)組織向監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)上述違反規(guī)定的行為，踐行“政府主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)作、全社會(huì)參與”的工作模式，動(dòng)員政府、社會(huì)、學(xué)校和家庭各個(gè)方面為青少年?duì)I造遠(yuǎn)離煙草的綜合性環(huán)境。

張建樞

《管理辦法》關(guān)于“學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置電子煙產(chǎn)品銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)”的規(guī)定中，“周邊”一詞較為含糊，建議修改為“在學(xué)校、幼兒園及其他未成年人聚集場(chǎng)所周邊200米內(nèi)不得設(shè)置電子煙產(chǎn)品銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)”。

陳建清

《管理辦法》第二十四條規(guī)定“對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件”。此規(guī)定操作性不強(qiáng)，“在年齡難以判明是否為未成年人的情況下，判斷主體是銷(xiāo)售商，而銷(xiāo)售商為了規(guī)避責(zé)任很容易直接將其認(rèn)定為成年人?！?/p>

3

//??明確許可證制度 擬全流程監(jiān)管

相關(guān)法條

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《管理辦法》將電子煙的生產(chǎn)、批發(fā)及銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)納入監(jiān)管，第九條、第十八條、第十九條規(guī)定，從事電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體須相應(yīng)取得煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)核發(fā)的許可證。

根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》的規(guī)定，煙草專(zhuān)賣(mài)許可證包括煙草專(zhuān)賣(mài)生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專(zhuān)賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證、煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證三類(lèi)。

徐曉新

《管理辦法》要求電子煙的生產(chǎn)、批發(fā)、銷(xiāo)售需取得相應(yīng)的煙草專(zhuān)賣(mài)許可證，將實(shí)現(xiàn)電子煙全價(jià)值鏈監(jiān)管。

目前《管理辦法》并未規(guī)定相應(yīng)煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的申領(lǐng)細(xì)則，建議對(duì)相應(yīng)許可證的申請(qǐng)條件和審批時(shí)限等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。

電子煙銷(xiāo)售模式與傳統(tǒng)卷煙不同，傳統(tǒng)卷煙基本上是煙草生產(chǎn)企業(yè)以調(diào)撥價(jià)銷(xiāo)售給煙草商業(yè)企業(yè)（煙草局、煙草公司），上述企業(yè)再以批發(fā)價(jià)銷(xiāo)售給持證煙草零售戶。建立全國(guó)統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺(tái)后，以民營(yíng)企業(yè)為主的電子煙生產(chǎn)企業(yè)的交易對(duì)象若僅限于煙草商業(yè)企業(yè)，如何公平定價(jià)將是一個(gè)挑戰(zhàn)。

楊尚東

《管理辦法》在電子煙批發(fā)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)設(shè)置許可意味著電子煙代理將迎來(lái)大轉(zhuǎn)變?！按饲半娮訜煵扇〉姆咒N(xiāo)模式中，成為代理商的條件相對(duì)容易。電子煙全面納入監(jiān)管后，分銷(xiāo)模式將被打破，若沒(méi)有相應(yīng)許可證，代理商將失去代理資格。由于零售門(mén)店也需要煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證，所以短時(shí)間內(nèi)可能使電子煙銷(xiāo)售門(mén)店數(shù)量下降，傳統(tǒng)卷煙零售店銷(xiāo)售的電子煙可能會(huì)增多。”

值得注意的是，與傳統(tǒng)煙草不同，根據(jù)《管理辦法》第十八條的規(guī)定，從事電子煙批發(fā)業(yè)務(wù)許可的途徑是取得煙草專(zhuān)賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)變更許可范圍，也是上述三類(lèi)許可證中唯一僅能通過(guò)變更許可范圍才能從事相關(guān)業(yè)務(wù)的許可證。

實(shí)踐中取得煙草專(zhuān)賣(mài)批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)多為各地?zé)煵輰?zhuān)賣(mài)公司，民營(yíng)企業(yè)涉足難度較大。建議明確各類(lèi)電子煙企業(yè)可否在不停止經(jīng)營(yíng)的情況下辦理許可證，若未能辦妥許可證能否進(jìn)行強(qiáng)制注銷(xiāo)的問(wèn)題。

另外，《管理辦法》第二十條規(guī)定，建立全國(guó)統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺(tái)。對(duì)電子煙、電子煙用煙堿等進(jìn)行交易管理。

統(tǒng)一的全國(guó)性交易平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)電子煙專(zhuān)賣(mài)的基礎(chǔ)設(shè)施，明確了電子煙生產(chǎn)、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)只能逐級(jí)、單向流動(dòng)，不能越級(jí)銷(xiāo)售電子煙產(chǎn)品?，F(xiàn)有電子煙生產(chǎn)、批發(fā)、零售體系將得到重塑。