煙草專賣許可證管理制度在煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮著重要作用，是煙草專賣管理的制度基石。根據(jù)2016年工業(yè)和信息化部修訂的《煙草專賣許可證管理辦法》，2017年，國(guó)家煙草專賣局印發(fā)了《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則（試行）》），對(duì)規(guī)范各級(jí)煙草專賣管理部門審核、發(fā)放、管理煙草專賣許可證，指引行政相對(duì)人正確申請(qǐng)、使用煙草專賣許可證發(fā)揮了重要作用。

　　隨著客觀形勢(shì)的變化，為適應(yīng)當(dāng)前法治完善、改革發(fā)展、實(shí)踐管理的需要，2020年，國(guó)家局對(duì)《實(shí)施細(xì)則（試行）》進(jìn)行了全面修訂，修訂后的《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）于今年年初印發(fā)，將于3月31日起施行。

　　此次修訂共修改46條，新增20條，吸收合并1條，修訂后共81條，主要涉及許可證申請(qǐng)與辦理、許可證后續(xù)管理、政務(wù)服務(wù)與信息化建設(shè)三個(gè)方面。

　　《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)的背景和作用是什么？與《實(shí)施細(xì)則（試行）》相比，《實(shí)施細(xì)則》“新”在何處、亮點(diǎn)有哪些？對(duì)提升行業(yè)行政許可服務(wù)水平和依法行政規(guī)范化法治化水平有何意義？國(guó)家局專賣監(jiān)督管理司證件管理處有關(guān)負(fù)責(zé)同志近日對(duì)此進(jìn)行了解讀。

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堅(jiān)持煙草專賣制度 履行核心職能 落實(shí)“放管服”改革新要求的許可證管理規(guī)范性文件

　　煙草專賣許可證管理是煙草專賣制度的重要內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》明確規(guī)定了煙草專賣許可證管理的基本要求。建立并完善科學(xué)規(guī)范的許可證管理規(guī)章制度，對(duì)于維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益、鞏固煙草專賣制度、打牢市場(chǎng)管理基礎(chǔ)具有積極意義。

　　近年來(lái)，國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“證照分離”“一網(wǎng)通辦”“好差評(píng)”等各項(xiàng)改革措施相繼推出，也對(duì)煙草專賣許可證管理提出了新要求。

　　落實(shí)“放管服”改革要求，國(guó)家局建成行業(yè)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了煙草專賣許可證網(wǎng)上申請(qǐng)和電子化，線上辦理和線下辦理融合推進(jìn)。各地基層專賣管理部門推出的“馬上辦”“一次辦”“就近辦”“網(wǎng)上辦”等舉措，真正把煙草專賣許可證“辦”進(jìn)了群眾心里。

　　伴隨“放管服”改革的持續(xù)深入推進(jìn)，《實(shí)施細(xì)則》在堅(jiān)持專賣許可基本制度、堅(jiān)持從嚴(yán)審批從嚴(yán)管理的同時(shí)，順應(yīng)改革形勢(shì)，回應(yīng)改革期待，著眼加快職能轉(zhuǎn)變、提高審批效率，最大限度簡(jiǎn)化材料、優(yōu)化流程、改善服務(wù)、提升效能，對(duì)網(wǎng)上申請(qǐng)、申請(qǐng)材料、受理窗口、辦理時(shí)限、審批機(jī)關(guān)向社會(huì)公示的內(nèi)容和時(shí)間要求、實(shí)行“好差評(píng)”制度和咨詢投訴、電子許可證效力等方面進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。例如，規(guī)定了申請(qǐng)人可以通過(guò)煙草專賣許可證辦理窗口線下提出申請(qǐng)，也可以通過(guò)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)線上提出申請(qǐng)；申請(qǐng)材料包括紙質(zhì)材料、受理機(jī)關(guān)認(rèn)可的電子數(shù)據(jù)或其他形式的材料，受理機(jī)關(guān)可以通過(guò)政務(wù)服務(wù)共享數(shù)據(jù)獲取的材料，不得再要求申請(qǐng)人提交；電子許可證與紙質(zhì)許可證效力相同；煙草專賣局應(yīng)當(dāng)建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，接受申請(qǐng)人評(píng)價(jià)，促進(jìn)煙草專賣許可服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升。

　　針對(duì)部分政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)存在政府地方性規(guī)定的情況，為了保持與政府的協(xié)同，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了三種適用地方性規(guī)定的情形：申請(qǐng)人經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地政府要求在當(dāng)?shù)刂付ù翱诨蚱脚_(tái)提出申請(qǐng)的，按政府要求辦理；當(dāng)?shù)卣延邢鄳?yīng)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”規(guī)定的，按照政府規(guī)定執(zhí)行；當(dāng)?shù)卣畬?duì)信息公開有其他規(guī)定的，按照政府規(guī)定執(zhí)行。

　　為充分保障行政相對(duì)人權(quán)益，《實(shí)施細(xì)則》增加了煙草專賣局在作出“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”決定前，應(yīng)當(dāng)書面告知持證人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定在煙草專賣許可證辦理、監(jiān)管過(guò)程中作出的行政許可、行政處罰等執(zhí)法決定信息，要在決定之日起7個(gè)工作日內(nèi)公開。

　　《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批，對(duì)企業(yè)類型發(fā)生改變但經(jīng)營(yíng)主體未變化以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證企業(yè)住所改變的，不再要求新辦，而是提出變更申請(qǐng)即可；進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，明確因道路規(guī)劃、城市建設(shè)等客觀原因造成從核定經(jīng)營(yíng)地址變更到其他地址經(jīng)營(yíng)的適用變更申請(qǐng)的前提，必須是原發(fā)證機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的地址，并且應(yīng)當(dāng)“提前提出變更申請(qǐng)”。

　　《實(shí)施細(xì)則》通過(guò)化繁為簡(jiǎn)、減冗增效，力求在行政審批上“提速”，為辦理事項(xiàng)“瘦身”；通過(guò)建立制度、明確規(guī)則，力求在政務(wù)服務(wù)上“亮諾”，為群眾辦事“指路”。

2
立足審批與管理并重 堅(jiān)持問題導(dǎo)向 提升依法行政水平的有力依據(jù)

　　《實(shí)施細(xì)則（試行）》施行以來(lái)，因存在部分規(guī)定缺失或含義不明確、操作性不強(qiáng)等問題，基層在實(shí)踐中會(huì)遇到審批和執(zhí)法依據(jù)不明確、不充分的情況。例如，停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、持證人擅自停業(yè)發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)公告的內(nèi)容和法律后果等情形規(guī)定不夠明確，不予延續(xù)的具體情形有哪些等不夠明確，給基層行政許可審批帶來(lái)困擾，客觀上也存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　此外，部分行政相對(duì)人不規(guī)范申辦煙草專賣許可證、不配合煙草專賣管理部門實(shí)地核查、超核定許可范圍經(jīng)營(yíng)、部分涉嫌違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品的持證人通過(guò)歇業(yè)來(lái)規(guī)避取消經(jīng)營(yíng)資格處罰等行為，在擾亂市場(chǎng)秩序的同時(shí)，也給煙草專賣管理部門規(guī)范實(shí)施行政許可、公平公正監(jiān)管造成一定困難。

　　面對(duì)這些問題，迫切需要補(bǔ)充完善相關(guān)制度規(guī)范作為基層專賣管理人員的許可證審批和監(jiān)管依據(jù)。

　　修訂后的《實(shí)施細(xì)則》第四十二條、四十三條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證和煙草專賣零售許可證不予延續(xù)的情形；第六十四條明確了屬于停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的三種情形；第六十五條規(guī)定了發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)持證人擅自停業(yè)公告的內(nèi)容和法律后果；第二十四條明確規(guī)定對(duì)涉嫌違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品已被立案調(diào)查、尚未結(jié)案的，可以中止辦理其歇業(yè)申請(qǐng)；第三十九條增加了審批機(jī)關(guān)終止辦理的情形和可以視為申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的情形?！　?/p>

　　此次修訂《實(shí)施細(xì)則（試行）》的一個(gè)重要特點(diǎn)是堅(jiān)持開門問策、集思廣益。修訂工作啟動(dòng)后，國(guó)家局專賣監(jiān)督管理司先后三次向行業(yè)各級(jí)專賣管理部門收集有關(guān)意見和建議，充分保障了此次修訂工作的民主參與度和意見建議的廣泛代表性?；鶎訉Ｙu管理人員提出的增加不予發(fā)證的情形、規(guī)定申請(qǐng)停業(yè)的期限起點(diǎn)、明確《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項(xiàng)規(guī)定的情形等意見，均被采納吸收進(jìn)《實(shí)施細(xì)則》。

　　例如，《實(shí)施細(xì)則》第十九條規(guī)定了未領(lǐng)取煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草專賣品業(yè)務(wù)被追究刑事責(zé)任，在3年內(nèi)申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣零售許可證的，不予發(fā)證；第二十三條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)3個(gè)月以上、煙草專賣零售許可證持證人停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)1個(gè)月以上的，應(yīng)當(dāng)提出停業(yè)申請(qǐng)；第五十七條、五十八條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類許可證持證人和煙草專賣零售許可證持證人屬于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項(xiàng)規(guī)定的情形?！　?/p>

　　通過(guò)對(duì)行政許可工作中的薄弱環(huán)節(jié)、難點(diǎn)問題進(jìn)行細(xì)致梳理，《實(shí)施細(xì)則》完善了許可證管理各項(xiàng)制度，進(jìn)一步規(guī)范了許可依據(jù)、申請(qǐng)條件、辦理程序、監(jiān)管事項(xiàng)等內(nèi)容，通過(guò)推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高依法行政能力和水平。

3
加強(qiáng)合理布局管理 強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管 營(yíng)造健康有序市場(chǎng)環(huán)境的保障機(jī)制

　　近年來(lái)，全國(guó)煙草專賣零售許可證數(shù)量增長(zhǎng)較快。為指導(dǎo)各地?zé)煵輰Ｙu局科學(xué)精準(zhǔn)制定零售點(diǎn)合理布局方案，保持零售戶數(shù)量合理穩(wěn)定，防止零售戶無(wú)序過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，《實(shí)施細(xì)則》新增了四條與零售點(diǎn)合理布局管理有關(guān)的條文，將該方面的要求加以明確。

　　《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的制定要求、布局方法、放寬限制的情形和合理布局的適用規(guī)則，明確提出了“組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、科學(xué)合理的布局模式”“堅(jiān)持零售戶總量與煙草制品消費(fèi)需求相適應(yīng)”等要求，明確規(guī)定了三類可以放寬數(shù)量、間距要求的情形，允許各地?zé)煵輰Ｙu局視當(dāng)?shù)貙?shí)際自行決定是否放寬以及放寬的幅度，并規(guī)定了經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的安全要求和中小學(xué)、幼兒園周圍的限制規(guī)定等不得放寬。

　　《實(shí)施細(xì)則》堅(jiān)持審批與監(jiān)管兼顧，既符合上位法的規(guī)定又解決實(shí)際問題。《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化許可證后續(xù)監(jiān)管，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的利用自動(dòng)售貨機(jī)以外的自動(dòng)售貨形式銷售煙草制品以及將煙草制品作為兌換禮品或抓娃娃機(jī)抓取獎(jiǎng)品的現(xiàn)象，明確規(guī)定“利用自動(dòng)售貨機(jī)或者其他自動(dòng)售貨形式，銷售或變相銷售煙草制品的”，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

　　同時(shí)，針對(duì)司法實(shí)踐中存在的“非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品數(shù)額在5萬(wàn)元以上或者違法所得數(shù)額在2萬(wàn)元以上或者非法經(jīng)營(yíng)卷煙20萬(wàn)支以上，未被追究刑事責(zé)任的”情形，《實(shí)施細(xì)則》也將其納入責(zé)令停業(yè)整頓直至取消經(jīng)營(yíng)資格和不予延續(xù)的細(xì)化情形中?！秾?shí)施細(xì)則》還將“煙草專賣零售許可證持證人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的”作為注銷許可證的情形之一，通過(guò)科學(xué)細(xì)化監(jiān)管措施，進(jìn)一步健全市場(chǎng)退出機(jī)制，維護(hù)進(jìn)退有序的卷煙經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)環(huán)境。

　　結(jié)合新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，《實(shí)施細(xì)則》增加了幼兒園周圍不得核發(fā)煙草專賣零售許可證的規(guī)定。同時(shí)，第五十條規(guī)定，“煙草專賣零售許可證的持證人不得向未成年人銷售煙草制品，對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件”，對(duì)保護(hù)未成年人合法權(quán)益作出明確要求。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于“期間”和“書面”的規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》第七十七條、七十八條分別對(duì)“期間”和“書面”進(jìn)行了規(guī)定。

　　束之有繩，約之有度?！秾?shí)施細(xì)則》的修訂，對(duì)于持續(xù)提升依法行政的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，對(duì)于提高行業(yè)制度體系的合法性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、完備性、適用性具有重要意義，為推動(dòng)行業(yè)依法行政向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。