摘要：為基層解決難題、積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要，國(guó)家煙草專賣局制發(fā)了《完善煙草專賣零售許可管理優(yōu)化政務(wù)服務(wù)工作指引》（國(guó)煙法〔2024〕55 號(hào)），其中明確了“個(gè)體工商戶或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷，零售戶未明確表示不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的，給予30個(gè)自然日的煙草專賣零售許可資格保留期”。這也意味著保留期內(nèi)持證人持有的煙草專賣零售許可證仍繼續(xù)有效。但目前煙草專賣局對(duì)該類許可證如何監(jiān)管、保留期持證人的卷煙經(jīng)營(yíng)行為如何定性等問(wèn)題仍處于探索階段。本文將從“先照后證、商事主體資格、無(wú)照經(jīng)營(yíng)”等角度，分析營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷對(duì)煙草專賣零售許可證的影響，探索如何進(jìn)行有效監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷；零售許可資格保留期；先照后證

一、營(yíng)業(yè)執(zhí)照與煙草專賣零售許可證的聯(lián)系

煙草制品是一種特殊商品，國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第十三條規(guī)定，申請(qǐng)煙草專賣零售許可證，應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)營(yíng)資金、與住所相獨(dú)立的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、符合當(dāng)?shù)睾侠聿季值葪l件。顯而易見(jiàn)，持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照并不是法定辦理?xiàng)l件，那么營(yíng)業(yè)執(zhí)照成為辦理許可證必備條件的原因是什么？它們之間存在何種聯(lián)系。

（一）營(yíng)業(yè)執(zhí)照的概念

營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)放給工商企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的法定證明文件，是準(zhǔn)許其從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的憑證。

（二）賦予了行政相對(duì)人商事主體資格

2015年10月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)“先照后證”改革，制定下發(fā)《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)），明確規(guī)定，除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定外，一律不得設(shè)定登記前置審批事項(xiàng)，也不得通過(guò)備案等方式實(shí)施變相前置審批。“先照后證”改革的目的在于，轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管理念，明確監(jiān)管職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管機(jī)制，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。簡(jiǎn)而言之，商事主體先取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，明確其商事主體身份，繼而可以從事一般性的商業(yè)活動(dòng)。如果商事主體希望從事法律法規(guī)規(guī)章限制實(shí)施的經(jīng)營(yíng)行為，須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的特別審批，取得相應(yīng)許可證，明確其特殊資質(zhì)。

（三）辦理煙草專賣許可證的前置條件

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)）規(guī)定，煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證為法律明確的工商登記前置審批事項(xiàng)，設(shè)立煙葉收購(gòu)站（點(diǎn)）審批、煙草專賣零售許可證屬于后置審批事項(xiàng)。換言之，如果行政相對(duì)人未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，說(shuō)明其不具備商事主體資格，不得從事任何商品經(jīng)營(yíng)與服務(wù)活動(dòng)，自然更不得從事煙草制品零售業(yè)務(wù)。由此可見(jiàn)，行政相對(duì)人取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照是其申請(qǐng)煙草專賣零售許可證的前置條件。

二、煙草專賣零售許可資格保留期

（一）關(guān)于零售許可資格保留期的規(guī)定

根據(jù)《完善煙草專賣零售許可管理優(yōu)化政務(wù)服務(wù)工作指引》（國(guó)煙法〔2024〕55 號(hào)）規(guī)定：個(gè)體工商戶或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的原因不屬于因違法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照且未明確表示不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的，給予自營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷之日起30個(gè)自然日的煙草專賣零售許可資格保留期。持證人可以在保留期內(nèi)重新向市場(chǎng)監(jiān)管部門申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，保留期屆滿持證人仍未重新申領(lǐng)到營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，審批機(jī)關(guān)應(yīng)依法注銷煙草專賣零售許可證；因?qū)徟鷻C(jī)關(guān)未掌握持證人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的情況而未注銷煙草專賣零售許可證的，如持證人在保留期屆滿后重新申領(lǐng)到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，審批機(jī)關(guān)可以不予注銷煙草專賣零售許可證。

自營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷之日至重新申領(lǐng)到營(yíng)業(yè)執(zhí)照前，持證人不得從事煙草制品零售業(yè)務(wù)。

（二）如何界定保留期內(nèi)的煙草制品零售行為

營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷意味著持證人喪失商事主體身份，其持有的煙草專賣零售許可證失去了存續(xù)的前置條件。下面筆者將結(jié)合“無(wú)照經(jīng)營(yíng)和無(wú)證經(jīng)營(yíng)”的概念，對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷后零售許可資格保留期內(nèi)的煙草專賣零售許可證的效力及零售行為的定性進(jìn)行探討。

1.無(wú)照經(jīng)營(yíng)的概念。

營(yíng)業(yè)執(zhí)照是經(jīng)營(yíng)主體取得合法經(jīng)營(yíng)資格的憑證。此類憑證在社會(huì)生活中很常見(jiàn)，例：從事律師職業(yè)資格需取得律師證、從事會(huì)計(jì)工作需取得會(huì)計(jì)證書(shū)，而營(yíng)業(yè)執(zhí)照是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的“門卡”。但市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不乏有無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為存在，這種行為稱之為無(wú)照經(jīng)營(yíng)。具體解釋如下：無(wú)照經(jīng)營(yíng)是指未按照法律和法規(guī)規(guī)定取得許可審批部門頒發(fā)的許可證以及未向工商行政管理部門申請(qǐng)工商登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者雖然擁有營(yíng)業(yè)執(zhí)照但是超出經(jīng)營(yíng)范圍，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為?？偨Y(jié)無(wú)照經(jīng)營(yíng)大致有以下幾種:

①無(wú)證無(wú)照：應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；例如收購(gòu)煙葉需要《煙葉收購(gòu)資格證》，廢水廢氣處理需要《排污許可證》，經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)需要《煙草專賣零售許可證》等等。

②直接無(wú)照：按規(guī)定無(wú)須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但需取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未依法取得，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；例如日用百貨銷售、農(nóng)副產(chǎn)品銷售等。

③有證無(wú)照：已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；

④照已失效：營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定辦理相關(guān)登記手續(xù)、經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)辦理注銷登記手續(xù)或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照被市場(chǎng)監(jiān)督管理局吊銷后仍繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為；

⑤無(wú)證有照：超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為。

2.煙草行業(yè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的概念。

無(wú)煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，是指未依法取得煙草專賣零售許可證的公民、法人或者其他組織經(jīng)營(yíng)卷煙、雪茄煙、消費(fèi)類煙絲等煙草制品零售業(yè)務(wù)的行為。結(jié)合現(xiàn)行煙草專賣法律規(guī)范的規(guī)定，無(wú)證經(jīng)營(yíng)主要有以下五種表現(xiàn)形式：

①未取得煙草專賣零售許可證的單位或者個(gè)人零售卷煙、雪茄煙、消費(fèi)類煙絲的；

②煙草專賣零售許可證已失效（包括過(guò)期、被注銷、被撤回、被撤銷、被取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格等）的單位或者個(gè)人零售卷煙、雪茄煙、消費(fèi)類煙絲的；

③持證人在煙草專賣零售許可證核定的經(jīng)營(yíng)地址之外從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的；

④電子煙持證戶零售卷煙、雪茄煙、消費(fèi)類煙絲的；

⑤使用非法轉(zhuǎn)讓的煙草專賣零售許可證零售卷煙、雪茄煙、消費(fèi)類煙絲的。

3.煙草專賣零售許可證的效力。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》及其實(shí)施條例，取得煙草專賣零售許可證需要滿足法定條件，并經(jīng)過(guò)煙草專賣行政主管部門的審批。如果已持有煙草專賣許可證，說(shuō)明在煙草制品的零售方面已經(jīng)獲得了法定的許可。

那么營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷，持證人持有的煙草專賣零售許可證是否會(huì)失效？根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，引起煙草專賣零售許可證失效的情形共十種，筆者將區(qū)別不同情形判斷煙草專賣許可證的失效時(shí)間：

①自相關(guān)情形發(fā)生之日起失效：煙草專賣許可證有效期屆滿未延續(xù)的，自有效期屆滿之日起失效；

②自相關(guān)決定書(shū)送達(dá)之日起失效：第一，煙草專賣零售許可證核定的經(jīng)營(yíng)主體為自然人，自然人死亡或者喪失民事行為能力的；第二，煙草專賣許可證核定的經(jīng)營(yíng)主體為法人或者其他組織依法終止的；第三，因不可抗力導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法繼續(xù)從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的；第四，煙草專賣零售許可證持證人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的；第五，煙草專賣零售許可證被撤銷、撤回、收回；第六，被許可人申請(qǐng)歇業(yè)的。

③行政處罰決定書(shū)送達(dá)之日起失效：持證人被取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的。

綜上所述，筆者認(rèn)為營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷后，煙草專賣零售許可資格保留期內(nèi)，持證人持有的煙草專賣零售許可證仍合法有效，持證人從事煙草制品零售業(yè)務(wù)不屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。另因營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷，持證人喪失了商事主體身份，至重新申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照前不得從事煙草制品零售業(yè)務(wù)，期間若違反該規(guī)定開(kāi)展零售業(yè)務(wù)的，屬于無(wú)照經(jīng)營(yíng)。

三、保留期內(nèi)如何監(jiān)管營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的零售戶

（一）警示告知

煙草專賣局發(fā)現(xiàn)持證人營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷的情況下，應(yīng)進(jìn)行對(duì)涉及零售戶進(jìn)行警示告知。告知內(nèi)容分三部分，第一部分：告知煙草專賣零售許可資格保留期為 30 個(gè)自然日，自營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷之日起算，持證人可以在保留期內(nèi)重新向市場(chǎng)監(jiān)管部門申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；第二部分：告知持證人保留期屆滿仍未重新申領(lǐng)到營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，審批機(jī)關(guān)將依法注銷煙草專賣零售許可證；第三部分：告知持證人保留期內(nèi)，不得從事煙草制品零售業(yè)務(wù)。這種方法是對(duì)“營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷”零售戶的一種警示，有利于提高持證戶守法經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。

（二）源頭治理，建議新設(shè)暫停供貨協(xié)議

煙草專賣局與煙草公司均有調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、維護(hù)卷煙市場(chǎng)管理秩序的義務(wù)，但目前我們沒(méi)有相關(guān)的文件或者條款規(guī)范暫停供貨這項(xiàng)工作，也沒(méi)有規(guī)范煙草公司與零售戶之間的具體權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)條款，這增加了基層專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，對(duì)那些經(jīng)營(yíng)異常但又無(wú)法依法取締的持證戶只能采取口頭教育但無(wú)實(shí)質(zhì)懲處，滋生了卷煙零售戶異常經(jīng)營(yíng)行為?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第三十六條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書(shū)面形式訂立合同，當(dāng)事人未采用書(shū)面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的，該合同成立?！睙煵莨究赏ㄟ^(guò)《卷煙供貨協(xié)議》的簽訂，明確具有商事主體資格的重要性，當(dāng)零售戶資格條件欠缺時(shí)，煙草公司作為協(xié)議的簽訂主體，就可以授權(quán)客戶經(jīng)理對(duì)該零售戶采取暫停供貨等措施加以約束，從源頭上防止“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”現(xiàn)象滋生。

（三）三員協(xié)同監(jiān)管模式

煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管體系中的三員是指專賣管理人員、客戶經(jīng)理以及送貨員。這三者在客戶（行政相對(duì)人）基礎(chǔ)信息收集維護(hù)、規(guī)范卷煙經(jīng)營(yíng)行為等方面存在工作內(nèi)容的交叉，但由于聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制不健全、信息傳遞不流暢、不及時(shí)，使得資源無(wú)法共享，工作效率不高以及人力資源浪費(fèi)。

筆者建議建立健全專銷物互動(dòng)平臺(tái)，以《專銷聯(lián)動(dòng)單》為橋梁，互通“營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷”的零售戶信息，并列入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)名錄。專賣部門應(yīng)將名錄任務(wù)分網(wǎng)格壓實(shí)片區(qū)稽查員，進(jìn)行定期和不定期行政檢查；銷售部門負(fù)責(zé)記錄“零售許可資格保留期內(nèi)”零售戶訂購(gòu)卷煙的情況，并按期對(duì)庫(kù)存卷煙進(jìn)行盤點(diǎn)，查看零售終端查詢是否存在煙草制品零售記錄；物流部門在日常送貨過(guò)程中提高對(duì)此類零售戶經(jīng)營(yíng)情況的了解，以達(dá)到“三重監(jiān)管”的力度，有效發(fā)揮煙草各職能部門的能動(dòng)作用，整治疏導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，共同規(guī)范和打牢市場(chǎng)基礎(chǔ)。

（四）移送市場(chǎng)監(jiān)督管理部門進(jìn)行懲處

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn) 一 步 激 發(fā) 市 場(chǎng) 主 體 發(fā) 展 活 力 的 通 知》（國(guó)發(fā)〔2021〕7號(hào)）規(guī)定，要落實(shí)放管結(jié)合、并重要求，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，堅(jiān)決糾正“以批代管”“不批不管”問(wèn)題，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。從這一規(guī)定可以看出，應(yīng)當(dāng)由某一行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，行政相對(duì)人未取得該行政許可擅自從事相關(guān)事項(xiàng)活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督檢查，并作出行政處罰。零售許可資格保留期內(nèi)，持證人持有的煙草專賣零售許可證仍有效，煙草專賣局無(wú)法對(duì)持證戶的零售行為進(jìn)行處罰。

《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第四十三條的規(guī)定：“未經(jīng)設(shè)立登記從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得；拒不改正的，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，依法責(zé)令關(guān)閉停業(yè)，并處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款?！本C上所述，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”行為具有處罰權(quán)限，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)將“零售許可資格保留期內(nèi)”的煙草制品零售行為移送市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處罰。

結(jié)語(yǔ)

“煙草專賣零售許可資格保留期的規(guī)定，是國(guó)家煙草專賣局為基層解決難題、積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要，采取有力措施解決基層難點(diǎn)問(wèn)題，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，持續(xù)完善零售許可管理，不斷改進(jìn)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)提高群眾滿意度的重要舉措。充分運(yùn)用《中華人民共和國(guó)行政許可法》《煙草專賣許可證管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)賦予的職權(quán)開(kāi)展煙草專賣執(zhí)法工作的同時(shí)服務(wù)行政相對(duì)人，管理與服務(wù)兩手抓，做好煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)督管理，提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力，實(shí)現(xiàn)"兩個(gè)至"的價(jià)值追求，開(kāi)創(chuàng)煙草專賣管理工作新局面。

參考文獻(xiàn)

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