近年來，涉煙違法犯罪呈井噴式增長態(tài)勢。特別是非法生產(chǎn)、銷售、運輸煙草專賣品等犯罪活動，嚴重沖擊了正常的卷煙市場經(jīng)營秩序，損害了國家煙草專賣制度。對于涉煙違法犯罪，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為的打擊力度明顯不夠，需要公安、檢察機關(guān)等刑事司法機關(guān)的刑事司法行為共同打擊。但就目前情況來看，煙草專賣行政機關(guān)的行政執(zhí)法與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等司法機關(guān)在打擊涉煙違法犯罪方面的銜接工作機制，還有待進一步完善。

1、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度概述

1.1煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的概念

行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度是行政與司法相對接的一種制度，是指對于既涉嫌行政違法，又涉嫌犯罪的行為，由行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)相互協(xié)作互相對接，依法追究違法犯罪人的行政責(zé)任及刑事責(zé)任。具體到煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度，則是指行為人違反煙草專賣方面的法律、法規(guī)，同時又觸犯了我國刑法的規(guī)定，構(gòu)成行政違法行為與刑事犯罪行為，由煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)各盡其職，相互協(xié)作，依法追究犯罪人的行政責(zé)任與刑事責(zé)任。

1.2煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)實意義

1.2.1打擊涉煙違法犯罪

煙草專賣局的行政執(zhí)法是維護煙草市場正常經(jīng)營秩序的主要力量，但僅依靠行政處罰，不能對違法犯罪行為予以有力打擊?！皟煞ā钡挠行с暯?#xff0c;可以聯(lián)合刑事司法力量共同整治與打擊涉煙犯罪行為，而且因刑事處罰的嚴厲性可以強有力地震懾涉煙犯罪行為。

1.2.2規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法

煙草專賣集經(jīng)營權(quán)、執(zhí)法權(quán)于一體，煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的確定能夠加強司法機關(guān)對于煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，避免煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)濫用權(quán)力，促進煙草專賣行政執(zhí)法權(quán)的合法、合理行使。

2、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)狀與問題

2.1煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的現(xiàn)狀

2.1.1立法層面

2001年國務(wù)院印發(fā)了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，在制度上全面構(gòu)建了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作機制，對于涉嫌犯罪案件的認定、移送材料、公安機關(guān)立案審查、檢察機關(guān)監(jiān)督等都有明確規(guī)定，為打擊涉煙犯罪行為的行政機關(guān)與司法機關(guān)聯(lián)合辦案提供了法律依據(jù)。此外相關(guān)部門也相繼出臺發(fā)布了一系列司法解釋、規(guī)章等規(guī)范性文件，對于涉煙犯罪案件移送司法機關(guān)的受理部門、移送程序、審查標準問題等作出了較為詳細的規(guī)定。

2.1.2實踐層面

近年來，隨著法律、法規(guī)及司法解釋的完善，以及煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)聯(lián)合辦案的實踐，“兩法”銜接工作機制不斷完善。但隨著涉煙刑事案件數(shù)量的爆發(fā)式增長，煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作也面臨著新形勢、新問題，如跨區(qū)域犯罪、有組織犯罪以及犯罪行為的隱蔽性、規(guī)模性，給當前涉煙刑事司法工作帶來難題。另外，隨著“兩法”銜接工作的深入，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)銜接形式日益多樣化，如聯(lián)席會議制度、信息共享平臺建設(shè)等。

2.2煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度問題

2.2.1煙草專賣行政機關(guān)主動移送案件意識不強

出現(xiàn)這種情況有兩方面的原因：一是部分煙草專賣執(zhí)法人員對刑事法律不熟悉，無法區(qū)分是否構(gòu)成犯罪；二是部分煙草專賣執(zhí)法人員持有狹隘的部門利益思想，認為案件移送刑事司法機關(guān)后，行政處罰權(quán)也移送出去，故在明知行為人涉嫌刑事犯罪仍只是進行行政處罰，而不移送。

2.2.2執(zhí)法水平不足，證據(jù)收集、轉(zhuǎn)化難

煙草專賣行政執(zhí)法人員不是專業(yè)的司法人員，對收集刑事證據(jù)的程序、范圍、程度不清晰，于證據(jù)的固定、查封、清點等方面容易出現(xiàn)不規(guī)范之處，甚至不符合刑事證據(jù)規(guī)定，需要刑事司法機關(guān)重新進行證據(jù)固定、查封或清點。另外，行政執(zhí)法機關(guān)依法取得的案件當事人的詢問筆錄等口供類證據(jù)，因有可能涉及到當事人的主觀因素，刑事司法不能直接轉(zhuǎn)換使用，需重新采集。

2.2.3移送處理效率低

煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)移送涉煙犯罪案件需要通過文件、報告等書面形式，經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)層層審批后才能移送公安機關(guān)。另外，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)在移送案件及案件材料時常常是按照行業(yè)的規(guī)范要求，不一定符合刑事司法機關(guān)的案件移送要求，導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)材料的補充移送，降低銜接工作效率。

3、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度存在問題的原因

3.1相關(guān)法律規(guī)范不完善

目前，除國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于行政法規(guī)外，其他均屬于司法解釋或規(guī)章，其效力明顯過低。法律效力層級低直接導(dǎo)致適用范圍有限，行政法規(guī)、規(guī)章主要規(guī)范的對象是行政機關(guān)，而司法解釋主體和內(nèi)容主要涉及司法機關(guān)工作內(nèi)容，對于行政機關(guān)的約束力不強。因此，現(xiàn)有行政法規(guī)、司法解釋等在銜接制度適用上都比較有限。

3.2檢察機關(guān)檢察監(jiān)督機制欠缺

我國檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督主要在刑事訴訟法范圍領(lǐng)域內(nèi)對刑事案件進行檢察監(jiān)督。如果行政執(zhí)法機關(guān)未將案件移送公安等司法機關(guān)，案件未進入刑事訴訟視野，則檢察機關(guān)很難對行政機關(guān)的執(zhí)法行為予以有效監(jiān)督。

3.3信息銜接缺乏透明性

當前，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)在信息銜接方面仍然沒有做到充分的公開透明。如雖確立了聯(lián)席會議機制，但該機制作用不明顯，又如信息共享需各部門內(nèi)部層層報批，信息共享嚴重滯后，效果也大打折扣。

3.4移送工作制度存在缺陷

當前涉煙犯罪案件移送工作制度存在缺陷，主要表現(xiàn)為兩個方面。一是移送對口部門不統(tǒng)一，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)在查獲涉煙刑事案件時，對口移送的公安機關(guān)部門不明確，有的是治安部門，有的是經(jīng)偵部門，還有的是技偵部門。二是移送案件案值標的計算不統(tǒng)一，有的以批發(fā)價計算，有的以零售價計算，還有的是以進貨價計算。除此之外，移送材料的標準與規(guī)范不統(tǒng)一、涉案物品的保管與處理、移送案件受理與不受理的后續(xù)監(jiān)督等，都沒有建立起系統(tǒng)的案件移送工作機制。

4、完善煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的路徑

4.1完善相關(guān)立法

現(xiàn)行行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的規(guī)定，主要是國務(wù)院的行政法規(guī)和最高人民檢察院、最高人民法院等機關(guān)的司法解釋或規(guī)章，這些規(guī)定層級明顯過低。行政執(zhí)法與刑事司法涉及行政與刑事兩個領(lǐng)域，如要完善二者之間的制度銜接，需要從立法的角度以“法律”的形式予以規(guī)范，由全國人大及其常委會出臺一部專門規(guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的“法律”，以法律的形式對行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題進行規(guī)范，提升立法層級。

4.2加強檢察機關(guān)的司法監(jiān)督

4.2.1擴大檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍

檢察機關(guān)不僅應(yīng)對公安機關(guān)進行檢察監(jiān)督，也應(yīng)對煙草、海關(guān)、工商、等行政職能部門納入監(jiān)督檢察對象。實踐中可以考慮由檢察機關(guān)在上述行政執(zhí)法職能部門設(shè)立檢察監(jiān)督室，便于更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)，促進行政機關(guān)的公正執(zhí)法。

4.2.2完善檢察機關(guān)的監(jiān)督制度

一是完善立案監(jiān)督制度。行政機關(guān)移送涉煙刑事犯罪案件，應(yīng)向檢察機關(guān)通報備案，檢察機關(guān)對煙草專賣機關(guān)移送工作是否合法、是否符合案件移送程序進行檢察監(jiān)督，同時也對公安機關(guān)作出的決定合法性進行檢察監(jiān)督。二是完善 “提前介入”制度，由檢察機關(guān)提前參與到行政執(zhí)法與案件辦理環(huán)節(jié)，改變檢察機關(guān)“事后介入”的滯后性。三是完善動態(tài)監(jiān)督追蹤制度。對于檢察機關(guān)監(jiān)督的案件，煙草專賣行政機關(guān)或公安機關(guān)應(yīng)定期以書面方式向檢察機關(guān)通報，檢察機關(guān)安排專人負責(zé)，專案追蹤，積極行使檢察監(jiān)督權(quán)。

4.3加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接的透明性

一是建立政法煙草聯(lián)席會議制度。定期或不定期召開聯(lián)席會議，進行信息通報與溝通，探討重大疑難問題，協(xié)調(diào)各部門之間工作關(guān)系。二是健全聯(lián)合辦案制度。建立煙草行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)聯(lián)合辦案制度，明確聯(lián)合辦案的主要機關(guān)，或確定一個聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機構(gòu)，不斷健全聯(lián)合辦案制度。三是建立信息共享平臺與信息溝通制度。建立由煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)共同組成的“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”，實行執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)共享與銜接，提高信息共享的及時性和準確度。

4.4完善涉煙犯罪案件移送工作制度

涉煙犯罪案件的移送工作涉及煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的移送、公安機關(guān)的受理，以及檢察機關(guān)的監(jiān)督。

4.4.1完善煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的移送工作

一是明確案件移送標準，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)與刑事司法機關(guān)對于案件移送標準達成統(tǒng)一認識，避免出現(xiàn)分歧。如對于卷煙案值的認定，是以批發(fā)價認定，還是以零售價認定。二是提高證據(jù)認定標準，對于涉煙犯罪案件煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)嚴格按照刑事司法的證據(jù)要求對證據(jù)進行收集提取。三是明確涉案物品的移送方式及移送材料，如涉案煙草專賣品是否一并移交以及材料清單。四是定期通報備案，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉煙犯罪案件的同時，應(yīng)向檢察機關(guān)通報備案，接受檢察院的司法監(jiān)督。

4.4.2完善公安機關(guān)的接收立案工作

一是明確公安機關(guān)接受移送刑事案件的具體機關(guān)。具體確定市縣哪一級公安機關(guān)為接受涉煙犯罪案件的主要移送受理機關(guān)，以及具體負責(zé)案件偵查與辦理的部門。二是明確公安機關(guān)是否決定立案的標準。公安機關(guān)應(yīng)該制定統(tǒng)一的標準，衡量煙草專賣行政專賣執(zhí)法機關(guān)移送案件是否立案的決定。三是明確公安機關(guān)受理案件的程序。對于煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)的移送案件，公安機關(guān)應(yīng)當立即指定專人組成專案組專門負責(zé)，并在規(guī)定日期內(nèi)作出批準移送或者不批準移送的決定，同時將簽字后的移送回執(zhí)及時送交煙草專賣機關(guān)。四是接受檢察機關(guān)的立案監(jiān)督，公安機關(guān)接受案件移送后，應(yīng)及時告知將結(jié)果通報檢察機關(guān)。五是完善涉煙犯罪物品的處理方式，由于煙草制品對儲存條件具有嚴格的要求，不可能長時間保存，故對于較長追訴期的案件，應(yīng)明確涉案煙草專賣品處理方式。

4.4.3完善煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)的移送銜接工作

一是明確煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)等刑事司法機關(guān)的對口部門，方便雙方及時對接溝通交流。二是設(shè)立政法煙草聯(lián)席會議機制，由煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院等司法機關(guān)根據(jù)案件需要，定期、不定期召開聯(lián)席會議、專題會議，探討涉煙案件移送對接工作。

4.4.4完善煙草專賣執(zhí)法人員的責(zé)任追究機制

煙草專賣執(zhí)法人員在對涉煙案件進行調(diào)查、處理過程中違反相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對達到刑事立案標準的案件不移送的，依法應(yīng)當追究過錯責(zé)任。比如責(zé)令作出書面檢查、通報批評、調(diào)離執(zhí)法崗位、給予相應(yīng)行政處分，對涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。

結(jié)語

維護煙草專賣市場秩序穩(wěn)定，有效懲治涉煙違法犯罪行為，需要煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)密切配合、相互協(xié)作。我們相信，在煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)的共同努力下，一定能夠建立起立法層次高、適用范圍廣、法律監(jiān)督到位、移送制度完善、銜接通暢透明的煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。