近些年，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，城郊結(jié)合部因其獨(dú)特的區(qū)位特征和社會(huì)結(jié)構(gòu)，成為卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的“灰色地帶”。這里既有傳統(tǒng)煙草消費(fèi)的剛性需求，又面臨著假煙走私、無證經(jīng)營、未成年人購煙等一系列復(fù)雜問題。因此，如何加強(qiáng)城郊結(jié)合部卷煙市場(chǎng)的監(jiān)管，既重要又必要，必須引起執(zhí)法部門的高度重視。

一、城郊結(jié)合部煙草監(jiān)管的“三不管”地帶

（一）空間特征與監(jiān)管盲區(qū)

行政管轄交叉：以安慶市迎江區(qū)與宜秀區(qū)交界的龍獅橋片區(qū)為例，存在典型的行政管轄交叉問題。該區(qū)域涉及新河路街道、龍獅橋鄉(xiāng)、老峰鎮(zhèn)3個(gè)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的邊界重疊，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同步。例如，皖江大道東段（迎江段）已實(shí)現(xiàn)雙向六車道，而宜秀段仍為雙向四車道，形成了“斷頭路”現(xiàn)象。2024年市政記錄顯示，該片區(qū)因權(quán)屬爭(zhēng)議，導(dǎo)致3個(gè)社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)范圍存在重疊，居民常需跨區(qū)辦理社保業(yè)務(wù)。

人口結(jié)構(gòu)交叉：根據(jù)安慶市公安局2024年數(shù)據(jù)，大觀區(qū)與懷寧縣交界的高花亭社區(qū)常住人口2.8萬中，流動(dòng)人口占比達(dá)65.3%，主要來自周邊潛山、太湖縣的務(wù)工群體。該區(qū)域呈現(xiàn)出“三低一高”特征：租房合同備案率低、義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)籍登記率低、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率低，但流動(dòng)人口日均通勤量卻非常高，形成了顯著的“鐘擺式”人口流動(dòng)。

業(yè)態(tài)分布交叉：對(duì)經(jīng)開區(qū)與望江縣交界的菱北街道調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1.2公里商業(yè)帶存在明顯的業(yè)態(tài)混合現(xiàn)象：持證商戶89家（含15家物流站點(diǎn)），自發(fā)形成的早晚市攤點(diǎn)集群達(dá)37處，日均流動(dòng)攤位超150個(gè)。市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)顯示，2024年該區(qū)域消費(fèi)投訴中，無照攤販?zhǔn)称沸l(wèi)生問題占比達(dá)48%，但同時(shí)該區(qū)域承擔(dān)了周邊8個(gè)行政村60%的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)。

（二）違法煙草交易的主要形態(tài)

假煙制售網(wǎng)絡(luò)：2022年河南省鄭州市破獲的“6·12”案件中，制假窩點(diǎn)藏匿于城中村自建房，通過物流公司將假煙發(fā)往全國17個(gè)省市。

走私煙流通渠道：在中越邊境的東興市城郊結(jié)合部，存在“螞蟻搬家”式走私現(xiàn)象，單次攜帶不超過5000支以規(guī)避刑罰。

未成年人購煙漏洞：在成都某郊區(qū)中學(xué)周邊10家商店中，7家未查驗(yàn)身份證即向?qū)W生售煙，抽查違規(guī)率達(dá)七成以上。

（三）監(jiān)管資源配置失衡

以江蘇省為例，城區(qū)煙草稽查人員密度為每萬人0.8人，而城郊結(jié)合部?jī)H0.3人。在執(zhí)法裝備方面，城區(qū)配備的移動(dòng)執(zhí)法終端較齊全，而郊區(qū)不足一半。

二、監(jiān)管困境的多維透視

（一）法律體系銜接不暢

行政許可矛盾：《煙草專賣法》規(guī)定零售點(diǎn)間距限制，但城郊結(jié)合部流動(dòng)攤販不受此約束。例如，長(zhǎng)沙開福區(qū)某市場(chǎng)周邊形成了“卷煙黑市”。

行刑銜接障礙：2021年上海青浦區(qū)查獲案值83萬元的假煙案，因證據(jù)鏈不完整未能移送司法機(jī)關(guān)，最終僅行政處罰了事。

新型煙草監(jiān)管空白：電子煙、加熱不燃燒制品在《煙草專賣法》中定位模糊，南京某高校周邊出現(xiàn)了“奶茶杯”等非法電子煙銷售現(xiàn)象。

（二）執(zhí)法機(jī)制協(xié)同不足

部門協(xié)作碎片化：某地查獲非法運(yùn)輸卷煙車輛時(shí)，煙草局、市場(chǎng)監(jiān)管局、交警部門因管轄權(quán)爭(zhēng)議延誤了取證。

跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)缺失：在京津冀交界處的三河市燕郊鎮(zhèn)，違法分子利用行政區(qū)劃差異實(shí)施“游擊戰(zhàn)”。

社會(huì)共治參與度低：問卷調(diào)查顯示，城郊居民舉報(bào)違法煙草交易的意愿僅為11.3%，遠(yuǎn)低于城區(qū)的34.7%。

（三）技術(shù)手段應(yīng)用滯后

數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象：煙草專賣系統(tǒng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)未打通，鄭州金水區(qū)曾出現(xiàn)已吊銷執(zhí)照的商戶仍在訂購卷煙的情況。

智能監(jiān)控覆蓋率低：深圳寶安區(qū)試點(diǎn)AI視頻監(jiān)控系統(tǒng)后，違法交易發(fā)現(xiàn)率提升一倍，但城郊結(jié)合部設(shè)備覆蓋率不足二成。

溯源技術(shù)存在短板：現(xiàn)行卷煙32位條碼易被篡改，某假煙團(tuán)伙通過激光打碼機(jī)仿造防偽標(biāo)識(shí)，識(shí)別準(zhǔn)確率不足60%。

三、國際經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐

（一）發(fā)達(dá)國家的治理啟示

日本的分級(jí)管理制度：東京都規(guī)定便利店必須設(shè)置獨(dú)立煙草柜臺(tái)，城郊結(jié)合部商店需額外安裝年齡識(shí)別系統(tǒng)。

歐盟的電子追蹤系統(tǒng)：德國自2019年起實(shí)施煙草制品數(shù)字追蹤（DTS），每包卷煙嵌入唯一加密芯片。

美國的社區(qū)聯(lián)防機(jī)制：加州建立“煙草零售地圖”，將學(xué)校周邊500米劃為禁售區(qū)，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民監(jiān)督舉報(bào)。

（二）國內(nèi)創(chuàng)新實(shí)踐案例

浙江“數(shù)字專管”模式：義烏市開發(fā)“煙草治理大腦”，整合市場(chǎng)監(jiān)管、物流、支付等12個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，假煙查處效率提升3倍。

云南邊境“軍民共治”：西雙版納州建立“煙草稽查 + 邊防武警 + 村寨護(hù)邊隊(duì)”聯(lián)防體系，2022年查獲走私煙數(shù)量同比下降47%。

重慶“網(wǎng)格化監(jiān)管”：將城郊結(jié)合部劃分為357個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備1名專管員 + 2名信息員，實(shí)現(xiàn)問題30分鐘響應(yīng)。

四、治理現(xiàn)代化的突破路徑

（一）構(gòu)建法治化監(jiān)管體系

完善立法銜接：在《煙草專賣法實(shí)施條例》中增設(shè)城郊結(jié)合部專項(xiàng)條款，明確流動(dòng)攤販管理規(guī)則。

強(qiáng)化行刑銜接：建立涉煙案件證據(jù)固定標(biāo)準(zhǔn)，推廣上?！盁煵?- 公安聯(lián)合辦案中心”模式。

填補(bǔ)新型煙草漏洞：參照歐盟TPD指令，將電子煙納入專賣管理范圍。

（二）創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制

建立跨部門指揮平臺(tái)：借鑒杭州“城市大腦”經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建煙草監(jiān)管數(shù)字駕駛艙，打通12個(gè)部門數(shù)據(jù)壁壘。

推行“吹哨人”制度：對(duì)提供重大違法線索的舉報(bào)人給予最高20萬元獎(jiǎng)勵(lì)，并完善隱私保護(hù)機(jī)制。

培育行業(yè)自治組織：指導(dǎo)成立城郊煙草零售協(xié)會(huì)，開展“誠信經(jīng)營示范店”評(píng)選。

（三）強(qiáng)化技術(shù)賦能

建設(shè)智能感知網(wǎng)絡(luò)：在重點(diǎn)區(qū)域部署5G智能攝像頭，結(jié)合AI算法識(shí)別可疑交易行為。

升級(jí)溯源體系：推廣區(qū)塊鏈煙草溯源平臺(tái)，鄭州試點(diǎn)項(xiàng)目使產(chǎn)品溯源時(shí)間從3天縮短至2小時(shí)。

開發(fā)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)：為稽查人員配備AR眼鏡，實(shí)現(xiàn)許可證信息實(shí)時(shí)核驗(yàn)、產(chǎn)品真?zhèn)渭磿r(shí)鑒別。

（四）推進(jìn)社會(huì)工程治理

開展“無煙社區(qū)”創(chuàng)建：將煙草治理納入文明城市考核指標(biāo)，武漢江夏區(qū)通過此舉措使未成年人吸煙率下降26%。

創(chuàng)新宣傳教育形式：制作方言版禁煙短視頻，在城鄉(xiāng)公交、集市大屏循環(huán)播放。

培育替代產(chǎn)業(yè)：在云南瑞麗等邊境地區(qū)，引導(dǎo)邊民參與合法跨境煙草貿(mào)易，減少走私誘因。

五、從運(yùn)動(dòng)式整治到系統(tǒng)治理構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

（一）動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立城郊結(jié)合部煙草風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，從人口密度、經(jīng)濟(jì)水平、執(zhí)法力量等8個(gè)維度進(jìn)行月度評(píng)估。深圳龍崗區(qū)據(jù)此實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域預(yù)警準(zhǔn)確率達(dá)89%。

（二）能力建設(shè)體系

開發(fā)煙草稽查人員“數(shù)字素養(yǎng)”培訓(xùn)課程，2023年江蘇省通過虛擬現(xiàn)實(shí)(VR)模擬執(zhí)法場(chǎng)景訓(xùn)練，使現(xiàn)場(chǎng)處置規(guī)范率提升至92%。

（三）多元考核評(píng)價(jià)

引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估監(jiān)管效能，成都市委托高校團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的“煙草治理指數(shù)”已涵蓋32項(xiàng)具體指標(biāo)。

結(jié)語

城郊結(jié)合部的煙草監(jiān)管困境，本質(zhì)上是快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理能力與復(fù)雜社會(huì)形態(tài)的適配問題。通過構(gòu)建法治化框架、進(jìn)行數(shù)字化技術(shù)賦能、動(dòng)員社會(huì)化力量，方能實(shí)現(xiàn)從“管得住”向“治得好”的跨越。這不僅是維護(hù)煙草市場(chǎng)秩序的需要，更是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。未來需要持續(xù)關(guān)注新型城鎮(zhèn)化帶來的空間形態(tài)變化，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中完善監(jiān)管體系的韌性與適應(yīng)性，從嚴(yán)從重加大打假打私力度，從而更好地維護(hù)市場(chǎng)秩序，開創(chuàng)和諧煙草和法治煙草新局面。

本文數(shù)據(jù)主要來源：

世界衛(wèi)生組織：全球吸煙率、控?zé)熣邤?shù)據(jù)。

歐盟統(tǒng)計(jì)局：成員國煙草消費(fèi)趨勢(shì)。

國家煙草專賣局：中國煙草利稅、專賣制度政策；海關(guān)總署：走私煙草案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

鄭州市“6.12假煙案”，深圳寶安區(qū)AI監(jiān)控試點(diǎn)等案件。

《中國煙草學(xué)報(bào)》煙草行業(yè)技術(shù)趨勢(shì)分析；《柳葉刀 - 公共衛(wèi)生》全球控?zé)熣咝Ч芯康葘W(xué)術(shù)論文。