摘要：煙草專賣執(zhí)法是維護國家煙草專賣制度、規(guī)范煙草市場秩序的核心手段，但其執(zhí)法過程受制度銜接、技術應用、人員素養(yǎng)等多重因素影響，面臨程序合規(guī)、權力濫用、新型業(yè)態(tài)監(jiān)管及人員履職等系列風險。本文系統(tǒng)梳理當前執(zhí)法風險的四大核心類型，從制度、執(zhí)行、環(huán)境三個維度剖析風險成因，最終構建“標準化筑基、技術化賦能、監(jiān)督化護航、專業(yè)化強基”的四維防控體系，為煙草專賣執(zhí)法風險源頭治理與效能提升提供可操作的實踐方案。

關鍵詞：煙草專賣；執(zhí)法風險；防控體系；依法行政；智慧執(zhí)法

一、煙草專賣執(zhí)法風險防控的現狀審視

（一）制度框架初步成型，基礎保障逐步夯實

一是法律依據不斷完善?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》及實施條例歷經多次修訂，明確了執(zhí)法主體權限、執(zhí)法程序及法律責任，為執(zhí)法行為劃定基本邊界；2022年《電子煙管理辦法》出臺，填補了新型煙草制品監(jiān)管的法律空白，初步形成傳統(tǒng)煙草與新型煙草協同監(jiān)管的制度格局。二是行業(yè)規(guī)范持續(xù)細化。國家煙草專賣局先后印發(fā)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》《煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督管理辦法》等文件，建立“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制、執(zhí)法全過程記錄制度，部分省份還制定了地方性執(zhí)法操作細則，推動執(zhí)法流程逐步標準化。

（二）實踐短板客觀存在，風險隱患凸顯

一是新型風險應對能力不足。隨著電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品興起，跨區(qū)域走私、社交平臺“暗箱銷售”等違法形式層出不窮。據不完全統(tǒng)計，全國煙草專賣部門查處的新型涉煙案件中，因“證據鏈不完整”“法律適用爭議”導致案件撤案或敗訴的比例增高，暴露出新型業(yè)態(tài)監(jiān)管能力與風險防控需求的脫節(jié)。

二是人員保障存在短板?？h級煙草專賣局中，配備專職法制審核人員的單位占比偏低，少數執(zhí)法人員未接受過年度系統(tǒng)性法律培訓；部分偏遠地區(qū)執(zhí)法裝備老化，執(zhí)法記錄儀、移動辦案終端等設備配備率未達到100%，制約風險防控實效。

二、煙草專賣執(zhí)法風險的核心類型與具體表現

（一）執(zhí)法程序合規(guī)性風險：流程疏漏可能會引發(fā)法律追責

一是證據收集不規(guī)范。個別執(zhí)法人員在查處銷售假煙案件時，未完全嚴格執(zhí)行“現場筆錄簽字確認”“抽樣送檢全程錄像”等規(guī)定，導致證據在行政復議或訴訟中被認定為“無效”。

二是執(zhí)法時限超期。個別基層單位因案件積壓、人員不足，存在“行政處罰相關文書送達超期”等問題，違反《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》相關規(guī)定。

三是程序告知缺失。個別執(zhí)法人員未向當事人完整告知“陳述申辯權”“聽證申請權”“復議訴訟途徑”，導致當事人可能會以“知情權被侵害”為由提起復議或訴訟。

（二）自由裁量權濫用風險：權力失控可能會破壞執(zhí)法公信力

一是同案不同罰現象。當前各地煙草專賣部門雖制定了行政處罰裁量基準，但省際間仍存在標準差異，易引發(fā)當事人對執(zhí)法公平性的質疑。

二是人情執(zhí)法與利益關聯。部分基層執(zhí)法人員與零售戶存在“熟人關系”或利益往來，對同類違規(guī)行為“選擇性執(zhí)法”——對關系戶從輕處罰或免于處罰，對無關聯對象從嚴處理。

三是裁量說理不充分。部分行政處罰決定書中，未詳細說明“為何選擇該處罰幅度”“是否考慮當事人改正情節(jié)”等理由，僅簡單引用法律條文，導致當事人對處罰結果不服，進而引發(fā)復議或訴訟。

（三）新型業(yè)態(tài)監(jiān)管風險：業(yè)態(tài)迭代可能會加劇執(zhí)法挑戰(zhàn)

一是電子煙監(jiān)管存在盲區(qū)。電子煙線上銷售雖被明令禁止，但部分商家通過微信、抖音等社交平臺“私聊下單、線下交貨”，利用加密聊天記錄、虛擬定位等手段規(guī)避監(jiān)管，執(zhí)法人員面臨“取證難、定性難”問題。

二是跨境涉煙案件防控難。隨著跨境電商發(fā)展，走私卷煙、電子煙通過“個人物品直郵”“跨境代購”等渠道流入國內，此類案件涉及海關、郵政、市場監(jiān)管等多部門協作，煙草專賣部門在“信息共享、聯合執(zhí)法”中缺乏統(tǒng)一協調機制，導致案件查辦效率低。

三是新型煙草制品法律適用爭議。加熱卷煙、口含煙等新型煙草制品，雖被納入煙草專賣監(jiān)管范疇，但部分產品因“形態(tài)特殊”（如無煙草成分但含尼古丁），在“是否屬于專賣品”的定性上存在爭議，導致執(zhí)法人員在立案、處罰時面臨法律適用困惑。

（四）執(zhí)法人員履職風險：內外壓力可能會引發(fā)履職危機

一是暴力抗法事件頻發(fā)。部分無證經營戶、假煙銷售團伙為逃避查處，采取辱罵、推搡等方式對抗執(zhí)法，可能會威脅執(zhí)法人員人身安全。

二是職業(yè)倦怠導致程序疏漏?；鶎訄?zhí)法人員長期面臨“案件量大、工作強度高、考核壓力大”的現狀，易產生職業(yè)倦怠。

三是履職問責風險加劇。隨著依法行政要求提升，執(zhí)法人員因“程序違法”“裁量不當”被追責的案例增多。

三、煙草專賣執(zhí)法風險的成因多維剖析

（一）制度層面：規(guī)則滯后與細則缺失并存

一是法律條款銜接不順暢。傳統(tǒng)煙草專賣法律條款主要針對卷煙、雪茄煙等傳統(tǒng)產品，對電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品的“監(jiān)管范圍界定”“違法情形認定”“處罰標準設定”等規(guī)定較為原則，可能導致執(zhí)法人員在處理新型案件時“無明確細則可依”。

二是裁量基準覆蓋不全面。部分省份的行政處罰裁量基準僅涵蓋“無證經營”“銷售假煙”等常見違法行為，對“擅自變更經營地址”“向未成年人售煙”“涉煙廣告宣傳”等小眾違規(guī)行為未明確裁量檔次，導致基層執(zhí)法人員只能“憑經驗判斷”，增加裁量濫用風險。

三是協作機制缺乏剛性約束。雖然煙草專賣部門與公安、市場監(jiān)管、海關等部門建立了聯合執(zhí)法機制，但缺乏統(tǒng)一的“信息共享平臺”和“案件移送標準”，部門間存在“信息壁壘”“推諉扯皮”現象。

（二）執(zhí)行層面：能力不足與保障薄弱制約實效

一是執(zhí)法隊伍專業(yè)化水平待提升。基層執(zhí)法人員中，具有法律專業(yè)背景的占比偏低，部分人員對《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等法律條文理解不深，在“證據固定”“程序履行”等關鍵環(huán)節(jié)易出現疏漏；同時，年度培訓多以“理論授課”為主，缺乏“模擬執(zhí)法”“案例研討”等實操訓練，導致培訓效果與執(zhí)法需求脫節(jié)。

二是執(zhí)法裝備與技術支撐不足。部分縣級煙草專賣局執(zhí)法記錄儀、移動辦案終端等設備配備不足或老化，無法實現“執(zhí)法全過程記錄”“證據實時上傳”；“智慧專賣”系統(tǒng)在部分地區(qū)尚未普及，對涉煙違法線索的“大數據分析”“精準預警”能力弱，難以應對新型涉煙違法的智能化趨勢。

三是法制審核把關力度不夠。有的縣級煙草專賣局未配備專職法制審核人員，導致法制審核不夠嚴格；部分法制審核人員僅關注“法律條文引用是否正確”，忽視“程序合規(guī)性”“裁量合理性”審查，未能有效攔截執(zhí)法風險。

（三）環(huán)境層面：外部挑戰(zhàn)與內部壓力雙重疊加

一是涉煙違法手段智能化升級。涉煙違法分子利用“區(qū)塊鏈支付”“虛擬貨幣交易”隱藏資金流向，通過“加密社交軟件”組織貨源，采用“分批次、小批量”的“螞蟻搬家”式走私，傳統(tǒng)執(zhí)法手段難以追蹤違法鏈條。

二是社會監(jiān)督與輿論壓力增大。隨著自媒體發(fā)展，煙草專賣執(zhí)法行為被置于“放大鏡”下，部分執(zhí)法人員因“程序小疏漏”被曝光，引發(fā)輿論炒作，不僅影響個人職業(yè)發(fā)展，還損害煙草行業(yè)整體形象。

四、加強煙草專賣執(zhí)法風險防控的系統(tǒng)性對策

（一）構建標準化執(zhí)法體系，筑牢程序合規(guī)防線

一是制定《煙草專賣執(zhí)法操作規(guī)范白皮書》。以“全流程覆蓋、全環(huán)節(jié)明確”為原則，細化“案件立案－證據收集－查封扣押－處罰決定－執(zhí)行歸檔”各環(huán)節(jié)的操作標準，明確“見證人邀請”“時限節(jié)點”“文書制作”等關鍵要求，配套編制《執(zhí)法程序負面清單》，列明“禁止性操作”，為執(zhí)法人員提供“教科書式”指引。

二是推行執(zhí)法流程可視化管理。依托“智慧專賣”平臺，建立執(zhí)法案件“線上閉環(huán)”管理機制，對“立案審批、證據上傳、處罰告知、決定送達”等關鍵節(jié)點設置“時限預警”和“程序校驗”，如查封扣押超期前自動提醒、證據材料不完整時無法進入下一環(huán)節(jié)，從技術層面杜絕程序疏漏。

三是開展程序合規(guī)專項培訓。將“執(zhí)法程序”納入年度培訓核心內容，采用“案例教學+模擬執(zhí)法”模式，選取“程序違法導致敗訴”的典型案例進行深度剖析，組織執(zhí)法人員開展“現場取證”“聽證組織”等實操演練，培訓后通過“線上考核+實操評估”雙重檢驗，考核不合格者暫停執(zhí)法資格，確保培訓實效。

（二）規(guī)范自由裁量權行使，維護執(zhí)法公平公正

一是統(tǒng)一全省裁量基準。結合轄區(qū)實際，制定“全覆蓋、精細化”的行政處罰裁量基準，將所有涉煙違法違規(guī)行為按“情節(jié)輕微、一般、嚴重”劃分檔次，明確每檔對應的處罰標準（如罰款金額、停業(yè)期限），并通過官網向社會公開，實現“同案同標準、同情節(jié)同處罰”。

二是建立裁量說理制度。要求行政處罰決定書中必須包含“裁量說理”部分，詳細說明“當事人違法情節(jié)認定依據”“選擇該處罰幅度的理由”“是否考慮從輕/從重情節(jié)”等內容，說理不充分的案件需退回補充；同時，在執(zhí)法過程中向當事人“當面釋明”裁量理由，增進當事人對處罰結果的理解與認可。

三是強化裁量權監(jiān)督。將“自由裁量權行使”納入執(zhí)法監(jiān)督重點，通過“案件評查”“大數據分析”等方式，對同一類型案件的處罰結果進行比對，發(fā)現“處罰明顯畸輕畸重”的，及時啟動復查程序；對因“人情執(zhí)法”“利益輸送”濫用裁量權的，依規(guī)依紀嚴肅追責，形成“不敢濫用、不能濫用”的約束機制。

（三）創(chuàng)新新業(yè)態(tài)監(jiān)管手段，提升風險應對能力

一是構建新型煙草智慧監(jiān)管平臺。整合“電商平臺數據”“社交平臺線索”“物流快遞信息”，建立全國統(tǒng)一的“新型涉煙違法監(jiān)測系統(tǒng)”，通過大數據分析識別“高頻小額下單”“跨區(qū)域集中發(fā)貨”等異常行為，自動生成違法線索并推送至屬地執(zhí)法部門；與微信、抖音等平臺建立“線索共享機制”，對“電子煙私下銷售”關鍵詞進行實時監(jiān)測，實現“線上發(fā)現、線下查處”。

二是完善跨部門協作機制。聯合公安、海關、市場監(jiān)管、郵政等部門出臺《涉煙違法案件聯合查處辦法》，明確各部門職責分工（如海關負責跨境貨物查驗、郵政負責涉煙包裹攔截），建立“信息共享平臺”和“聯合辦案專班”，對跨境涉煙、線上銷售等復雜案件實行“聯合立案、聯合取證、聯合處罰”，縮短辦案周期，提高查處效率。

三是加強新型煙草法律適用研究。成立“新型煙草監(jiān)管法治研究小組”，定期梳理新型涉煙案件中的法律爭議問題，聯合專業(yè)機構開展研討，形成《新型煙草制品法律適用指引》，明確“加熱卷煙定性”“社交平臺售煙認定”等爭議問題的處理標準，為執(zhí)法人員提供明確法律依據。

（四）強化執(zhí)法隊伍建設與保障，提升履職抗風險能力

一是推進執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設。實施“專賣執(zhí)法官”資格認證制度，要求執(zhí)法人員必須通過“法律知識考試+執(zhí)法實操考核”方可取得資格，未取得資格者不得獨立執(zhí)法；定期組織“執(zhí)法骨干培訓班”，培養(yǎng)一批懂法律、懂技術、懂監(jiān)管的復合型人才，充實基層執(zhí)法與法制審核崗位。

二是完善執(zhí)法安全保障。為基層執(zhí)法人員配齊“防刺背心”“執(zhí)法記錄儀”“應急通訊設備”等安全裝備，在暴力抗法高發(fā)區(qū)域推行“雙人執(zhí)法+公安隨行”模式；建立“執(zhí)法人員人身意外傷害保險”和“因公負傷救助機制”，對遭遇暴力抗法的人員及時給予醫(yī)療救治和心理疏導，消除其后顧之憂。

三是加強執(zhí)法人員心理疏導。定期開展執(zhí)法人員心理健康普查，建立“心理檔案”，對存在職業(yè)倦怠、焦慮情緒的人員，由專業(yè)心理咨詢師進行一對一疏導；推行“彈性排班”“輪崗交流”制度，減輕基層執(zhí)法人員工作壓力，避免因倦怠導致履職疏漏；同時，建立“執(zhí)法人員容錯糾錯機制”，對因“探索創(chuàng)新、客觀條件限制”導致的輕微執(zhí)法過錯，符合容錯情形的予以免責，保護執(zhí)法人員干事積極性。