摘要：文章從現(xiàn)有電子煙監(jiān)管體系出發(fā)，從不同角度分析和探索電子煙市場監(jiān)管面臨的難點，從源頭管控、許可證后續(xù)監(jiān)管、立法、宣傳、技術(shù)創(chuàng)新、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)六個方面探索電子煙市場監(jiān)管體系建設(shè)，致力于為電子煙監(jiān)管提供有益的建議和幫助。對電子煙監(jiān)管實務(wù)中存在的難點進行了系統(tǒng)的闡述，并針對監(jiān)管難點進行了深入的研究和探討，結(jié)合實際工作提出了相應(yīng)的對策措施。

關(guān)鍵詞：電子煙；電子煙產(chǎn)業(yè)；監(jiān)管；監(jiān)管體系

一、電子煙監(jiān)管難點

目前，對電子煙的監(jiān)管已形成較為完善的“1+2+N”監(jiān)管體系。該體系以《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》為根本，以《電子煙管理辦法》和《電子煙》國家標準為基礎(chǔ)，以多個政策性文件為支撐。上述政策的出臺實施，標志著電子煙的生產(chǎn)、銷售、運輸、進出口等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有法可依，電子煙亂象叢生的局面得以扭轉(zhuǎn)。但與此同時，電子煙行業(yè)也面臨著當下的陣痛。

在過去電子煙的消費群體中，絕大多數(shù)都是果味電子煙的消費群體。而現(xiàn)在果味電子煙全面禁售，再加上電子煙消費稅正式實施，門店產(chǎn)品價格上漲，這對于電子煙的消費群體和電子煙行業(yè)從業(yè)者來說，都是非常嚴峻的挑戰(zhàn)，很多電子煙經(jīng)營門店因此關(guān)門歇業(yè)。但從這些陣痛中也能看出電子煙未來監(jiān)管的重點和方向。

繼續(xù)經(jīng)營的市場主體面臨著同樣的市場困境，要么在市場上重新培育煙味電子煙的消費群體，要么繼續(xù)銷售無證生產(chǎn)的果味電子煙等低價電子煙產(chǎn)品。顯然，比起前者，后者對很多人來說是一條更快捷的“捷徑”。因此，目前電子煙市場亂象叢生，果味電子煙暗中銷售，奶茶杯、可樂罐等新型電子煙層出不窮，它們沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統(tǒng)一的噴碼標識，無論生產(chǎn)者還是銷售者都多存在夸大宣傳的現(xiàn)象，而且往往通過互聯(lián)網(wǎng)、物流快遞等渠道進行銷售，行為隱蔽，監(jiān)管難度較大。這也就要求我們的專賣執(zhí)法人員，對于電子煙零售終端相關(guān)案件的查處，絕不能只進店檢查就了事。在線索來源上，意味著要加大舉報投訴的獎勵力度，通過對電子煙產(chǎn)品的全民監(jiān)督，獲取更全面的線索。在排查方式上，要更加注重網(wǎng)上線索的收集。在聯(lián)合檢查方面，加大與市場監(jiān)督管理、公安等部門的配合力度，適當開展市場大檢查專項行動，對電子煙行業(yè)開展聯(lián)合治理。

此外，電子煙的生產(chǎn)和銷售已經(jīng)實行許可證管理，但目前取得電子煙生產(chǎn)許可證的企業(yè)在全國電子煙生產(chǎn)企業(yè)中所占比例并不高，因此市場上有很多非持證企業(yè)仍在非法生產(chǎn)。這些企業(yè)非法生產(chǎn)的電子煙產(chǎn)品，憑借低價優(yōu)勢，在全國各地仍然暗藏交易，劣幣驅(qū)逐良幣的情況在市場上時有發(fā)生。如何維護持證企業(yè)的合法利益，如何從生產(chǎn)源頭上保證電子煙的合法性，也是經(jīng)歷陣痛后電子煙行業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展的先決條件。這也要求專賣部門重拳出擊，加大對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度，從源頭上打擊電子煙違法違規(guī)生產(chǎn)行為，集中力量開展電子煙企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)大掃除。

二、電子煙監(jiān)管體系構(gòu)建及完善

（一）加強源頭管控

目前，國家對煙草制品生產(chǎn)所需煙葉的種植、收購、調(diào)撥實行全程計劃管理，有力地保障了煙草產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。市場中流通的果味電子煙產(chǎn)品成分中含有對身體有害的不明化學(xué)物質(zhì)已被普遍認同。電子煙監(jiān)管體系需拓展至原料供應(yīng)鏈前端，針對尼古丁類物質(zhì)生產(chǎn)實體建立覆蓋生產(chǎn)制造、倉儲管理、物流運輸、市場流通等全鏈路環(huán)節(jié)的全流程監(jiān)管機制。通過構(gòu)建物質(zhì)流向追溯體系，完整記錄原料提取、制劑配制、成品流通等關(guān)鍵節(jié)點數(shù)據(jù)，形成覆蓋產(chǎn)品全生命周期的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)對敏感物質(zhì)的靶向管控，為精準實施監(jiān)管措施提供數(shù)據(jù)支撐。

強化電子煙行業(yè)源頭管控，強化管理監(jiān)管工作，提升法治化規(guī)范化監(jiān)管水平，是行業(yè)長期發(fā)展的大事。我們要以“一盤棋”思想履行專賣監(jiān)管職責，對電子煙各類違法犯罪行為進行全方位打擊，提升卷煙市場凈化率，讓電子煙監(jiān)管工作全面納入法治化、規(guī)范化軌道。

一是在優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，仍然要加強煙草市場全方位的監(jiān)管，堅持端窩點、破網(wǎng)絡(luò)、抓主犯，深化多部門協(xié)作、區(qū)域協(xié)作，加強信息情報中心建設(shè)和運用，強化對非法煙葉經(jīng)營、煙堿原料、中轉(zhuǎn)運輸、分銷終端的全鏈條打擊，打擊各類涉電子煙違法犯罪活動。同時突出問題導(dǎo)向，抓住重點問題，聚焦短板弱項，落實落細措施，做好風險防范工作，及時溝通情況，填補電子煙行業(yè)發(fā)展新形勢下可能出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞。

二是堅持生產(chǎn)經(jīng)營秩序嚴格規(guī)范。要充分發(fā)揮規(guī)范管理的保駕護航作用，持續(xù)提高專賣內(nèi)管的系統(tǒng)性、科學(xué)性、精準性，加強生產(chǎn)調(diào)撥、煙草采購、電子煙出口、霧化物、霧化裝置技術(shù)研發(fā)試制等重點環(huán)節(jié)監(jiān)管，將電子煙管理規(guī)范落實到生產(chǎn)經(jīng)營全過程各環(huán)節(jié)，對破壞電子煙生產(chǎn)經(jīng)營秩序、污染生態(tài)環(huán)境、未按相關(guān)規(guī)定及時整改的企業(yè)依法查處，切實把高質(zhì)量發(fā)展建立在嚴格規(guī)范的基礎(chǔ)之上，促進企業(yè)規(guī)范發(fā)展。

三是堅持常態(tài)化監(jiān)管電子煙。認真貫徹落實《電子煙管理辦法》和《電子煙》強制性國家標準及配套監(jiān)管政策，規(guī)范電子煙行業(yè)源頭管理和市場流通環(huán)節(jié)，嚴厲打擊各類涉電子煙違法犯罪行為，全面提升法治化、規(guī)范化監(jiān)管水平。

（二）重視煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管

思想是行動的先導(dǎo)，只有樹立了重視許可證后續(xù)監(jiān)管的觀念，才能從根本上提升后續(xù)監(jiān)管工作。煙草專賣制度的核心執(zhí)法主體是具備執(zhí)法資格的執(zhí)法人員，其專業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系監(jiān)管制度效能轉(zhuǎn)化。這就要求構(gòu)建系統(tǒng)化專業(yè)能力建設(shè)機制，打破對“重許可輕監(jiān)管”的路徑依賴，加快向全周期監(jiān)管理念轉(zhuǎn)型。

具體而言，需實現(xiàn)三大認知重構(gòu)：在準入制度層面確立審慎準入與動態(tài)監(jiān)管并重的治理邏輯；在權(quán)責配置維度強化“誰審批誰監(jiān)管”的責任傳導(dǎo)機制；在治理模式上突破靜態(tài)審批思維，建立覆蓋市場主體全生命周期的動態(tài)考評體系。通過認知迭代與制度創(chuàng)新的雙向互動，方能破除制約監(jiān)管效能的觀念障礙，實現(xiàn)執(zhí)法能力現(xiàn)代化與制度供給精準化的協(xié)同推進。要保證煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的有效性，必須建立規(guī)范高效的監(jiān)督管理機制，逐步形成流程清晰、權(quán)責明確的制度體系，確保各項措施落到實處，對整個市場和行政管理等各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生積極影響。

其次，督促零售商按照法律法規(guī)進行銷售。要對銷售電子煙的實體店進行全面檢查，重點檢查電子煙產(chǎn)品是否符合國家標準、有無違規(guī)操作等情況。做好電子煙實體店日常管理工作，按照“一檔”的方式進行建檔，對實體店銷售電子煙的種類、品牌、進貨渠道、銷售動態(tài)等信息進行登記，做好電子煙的流通記錄，并參照傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品管理模式，對電子煙銷售環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)。此外，加強對網(wǎng)絡(luò)平臺的監(jiān)控。要對網(wǎng)絡(luò)平臺上私自銷售電子煙的商家和交易行為進行監(jiān)測取締，對網(wǎng)絡(luò)上違規(guī)宣傳銷售電子煙的行為及時處理，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，堅決打擊不良商家通過微信、抖音等平臺，利用公眾號或短視頻等私自銷售電子煙的行為，對通過網(wǎng)絡(luò)向未成年人銷售電子煙的商家或個人從快從重處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。

（三）精細立法，厘清政策

電子煙作為一種新生事物，其自身特點，無論是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、霧化原理還是使用方法，都與傳統(tǒng)煙草有著完全的區(qū)別。新聞媒體對電子煙行業(yè)前景的報道有喜有憂，一方面電子煙企業(yè)由“粗放式發(fā)展”向“合規(guī)式發(fā)展”轉(zhuǎn)變，有利于提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量，增強企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營能力；另一方面，電子煙監(jiān)管短時間內(nèi)大幅加碼，實際操作過程中產(chǎn)生了信息不理解、宣傳不到位、煙草系統(tǒng)內(nèi)部銜接溝通不暢、煙草主管部門與其他行政管理部門銜接不暢、電子煙產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接不暢等問題。當前電子煙領(lǐng)域的一系列立法，其直接目的大多是為了“管得住”、“撥亂反正”，但過快的立法往往容易矯枉過正，影響電子煙行業(yè)的健康發(fā)展，甚至引發(fā)行政訴訟、行政復(fù)議等方面的風險。下一步，在現(xiàn)有電子煙立法的基礎(chǔ)上，要更加注重精細化管理，把電子煙、加熱卷煙管理的側(cè)重點區(qū)分開來，避免管得過長、管得過死。

（四）加強宣傳

經(jīng)過多年的宣傳，我國公眾對“吸煙有害健康”的認知程度已經(jīng)非常高，但受限于電子煙形式新穎和防控宣傳的普及程度，公眾對電子煙的知曉度和認可度仍有提升空間，社會各界對電子煙是否屬于“戒煙產(chǎn)品”也存在較大分歧。在今后的電子煙控煙工作中，要避免傳統(tǒng)意義上的口號式說教，要圍繞群眾的實際生活，把控煙工作做好，引導(dǎo)消費者理性選購。要加大電子煙產(chǎn)品的正確宣傳力度，幫助消費者客觀認識電子煙作為新型煙草產(chǎn)品的作用，加強電子煙相關(guān)法律法規(guī)以及電子煙原理、成分等方面的宣傳，引導(dǎo)消費者在傳統(tǒng)香煙和電子煙之間理性選擇，減少消費者對電子煙產(chǎn)品的認知偏差，尤其是年輕消費者。

青少年群體是電子煙的潛在消費主體，研究發(fā)現(xiàn)，青少年因吸食電子煙而對尼古丁產(chǎn)生依賴，僅僅是因為所謂的“很酷”、“很好玩”，或者簡單地出于從眾心理。青少年吸食電子煙會使睡眠質(zhì)量明顯下降，心智尚未發(fā)育成熟的青少年在使用電子煙后，可能會追求更刺激的傳統(tǒng)香煙，或者嘗試酒精飲料甚至毒品，這些都會對他們的健康成長和社會發(fā)展產(chǎn)生重大危害。

2018年以來，我國圍繞未成年人保護出臺了一系列電子煙監(jiān)管政策，從《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》到《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，再到2021年新修訂的《未成年人保護法》明確禁止向未成年人售煙（含電子煙），相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，電子煙特殊群體保護逐步有法可依。2022年，國家局等四部門聯(lián)合印發(fā)《清理整治向未成年人銷售電子煙涉電子煙違法犯罪專項工作方案》，直指電子煙銷售的隱秘角落，要求各地公安、煙草專賣、市場監(jiān)管、教育等部門建立健全聯(lián)合執(zhí)法等工作機制，抓好宣傳、整治、查處等各項措施的落實，形成打擊整治工作合力。讓青少年遠離電子煙，保護未成年人身心健康，是電子煙行業(yè)發(fā)展需要政府始終如一的職責。今后，要聯(lián)合學(xué)校、媒體加強禁煙科普宣傳進社區(qū)，形成全社會保護未成年人免受電子煙侵害的強大合力，可以通過增加課堂教學(xué)內(nèi)容、開展控煙知識競賽、辯論會、專題文娛活動等方式，提高青少年對電子煙危害的認識，引導(dǎo)青少年正確對待新型煙草，走出跟風攀比的誤區(qū)，主動放棄電子煙的吸食。其次，要對外部環(huán)境進行凈化。相關(guān)部門要加強校園周邊電子煙銷售管理和檢查，規(guī)范電子煙銷售場所，對電子煙銷售網(wǎng)點進行排查清理，凈化校園周邊環(huán)境。最后，要對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境進行清理。對互聯(lián)網(wǎng)推廣銷售電子煙有害信息進行清理，對向未成年人銷售電子煙的違法行為進行查處，賦予任何人對違法行為進行投訴舉報的權(quán)利。

電子煙監(jiān)管面臨傳統(tǒng)煙草市場發(fā)展中的新問題，要鞏固和擴大目前電子煙在內(nèi)的類煙產(chǎn)品專項治理成果，繼續(xù)加大對網(wǎng)絡(luò)直播平臺和互聯(lián)網(wǎng)違法售煙亂象的治理力度，不斷提高能力水平，破解涉煙監(jiān)管新難題。

（五）促進技術(shù)創(chuàng)新

早在2019年，中央巡視組巡視煙草行業(yè)時就提到，中國煙草對國際煙草發(fā)展的預(yù)判不足，與長期以來行業(yè)行政壟斷、封閉管理有很大關(guān)系。新型煙草制品形式多樣，更新?lián)Q代迅速，目前電子煙管理法律體系解決了短期從無到有的問題，建立了基本秩序，但檢測機構(gòu)對市場上新出現(xiàn)的電子煙檢測水平仍有提升空間。對于預(yù)投放市場或電子煙監(jiān)管實務(wù)中查扣的電子煙類產(chǎn)品，由于檢測時間較長，或者不同的檢測結(jié)果存在差異，容易產(chǎn)生糾紛。所以，我們要重視技術(shù)開發(fā)，引導(dǎo)科研力量良性發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)造一個檢測電子煙產(chǎn)品的良好科研環(huán)境。在合法合規(guī)的前提下，構(gòu)筑起電子煙產(chǎn)品質(zhì)量控制的屏障，為維護電子煙行業(yè)健康有序發(fā)展而努力。不設(shè)“路障”，不設(shè)“路牌”，不苛求當前電子煙行業(yè)監(jiān)管的盡善盡美，而是放眼望去，隨著政策的逐步釋放，在優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，政府傾力幫扶，科學(xué)施政，電子煙企業(yè)守住底線，不碰高壓線，長遠發(fā)展才是王道。

（六）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

相較于傳統(tǒng)煙草制品，電子煙監(jiān)管體系呈現(xiàn)多維度交叉特征。從管理主體看，該領(lǐng)域既涉及產(chǎn)品成分標準、質(zhì)量檢測規(guī)范、包裝標識合規(guī)等標準化規(guī)制問題，又包含跨境流通渠道、市場銷售網(wǎng)絡(luò)、未成年人保護等法律合規(guī)性挑戰(zhàn)。這種復(fù)合型監(jiān)管需求決定了單一行政主體難以獨立承擔治理職責，需構(gòu)建跨部門協(xié)同治理機制。具體而言，市場監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)聚焦準入資質(zhì)審核與廣告內(nèi)容規(guī)范，衛(wèi)生健康部門需強化公共場所禁煙執(zhí)法力度，煙草專賣部門則應(yīng)重點防范向未成年群體銷售行為。通過厘清各職能部門權(quán)責邊界，建立常態(tài)化信息共享平臺，形成“準入管控-市場監(jiān)督-終端執(zhí)法”的三維監(jiān)管鏈條，方能實現(xiàn)治理效能的最大化。

三、結(jié)語

當前我國電子煙法律監(jiān)管體系已取得顯著治理成效。這一階段性成果的取得具有歷史必然性，但需清醒認識到，現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的構(gòu)建具有長期性和復(fù)雜性特征。電子煙市場監(jiān)管機制的完善需要堅持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌整合各領(lǐng)域治理資源，通過多維度制度創(chuàng)新持續(xù)提升治理效能。唯有構(gòu)建起全鏈條閉環(huán)管理體系，才能為規(guī)范行業(yè)秩序、維護市場公平提供制度支撐，才能為保障國家經(jīng)濟利益構(gòu)筑戰(zhàn)略防線。

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