煙草在線據(jù)漯河網(wǎng)報道

　　統(tǒng)一規(guī)范煙基項目審計勢在必行

　　自2005年行業(yè)全面開展煙葉生產基礎設施建設工作以來，各有關省級公司、地市級公司根據(jù)自身煙葉生產基礎設施建設的實際情況，已經(jīng)著手開展了項目資金審計工作。但是，全行業(yè)缺乏一套統(tǒng)一的項目資金內部審計標準，各級公司在項目資金審計過程中對審計內容、關鍵控制點等問題的認同上存在偏差，內部審計在煙葉生產基礎設施建設中的定位不明確，造成內部審計在項目資金審計過程中不能充分發(fā)揮其應有的作用。因此，制訂全行業(yè)統(tǒng)一的、便于實施的審計辦法是新形勢下行業(yè)內部審計落實科學發(fā)展觀、踐行“兩個至上”行業(yè)共同價值觀、確保煙農利益的重要舉措，是一項十分迫切的工作。

《辦法》強調對項目建設過程的監(jiān)督　昆明市局　供圖

　　國家局財審司于2008年4月至5月赴云南、四川、福建、吉林四省主要煙葉產區(qū)進行了調研，調研中各省相關部門結合實際工作提出了不少具體的、富有建設性的意見；2008年9月又將該辦法提交煙草內部審計協(xié)會第二次理事會進行討論，廣泛地聽取意見；最終，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》的要求，在總結過去幾年煙葉生產基礎設施建設項目資金管理的實踐經(jīng)驗，充分考慮各級企業(yè)對煙葉生產基礎設施建設項目資金審計監(jiān)督實際需要的基礎上，國家局正式印發(fā)了該《辦法》。

　　《辦法》的指導思想

　　根據(jù)行業(yè)煙葉生產基礎設施建設管理工作的實際情況，結合國煙辦有關文件實施以來出現(xiàn)的新情況、新問題，國家局財審司在實地調研的基礎上總結了煙葉生產基礎設施建設項目資金審計工作應當遵循的四項基本原則，即“統(tǒng)一領導，分級管理；嚴格規(guī)范，職責明確；過程監(jiān)督，客觀公正；落實整改，強化制度”?！槭埂掇k法》符合行業(yè)煙葉生產基礎設施建設管理工作實際，《辦法》的制訂還遵循了以下幾個原則：

　　原則一：貫徹國家審計法規(guī)，立足煙草行業(yè)實際　

　　在《辦法》起草中，財審司主要以《中華人民共和國審計法》、《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》為依據(jù)，堅決貫徹國家有關內部審計工作的相關法律法規(guī)，使《辦法》與上位法相統(tǒng)一，具有合法性。同時，作為全行業(yè)統(tǒng)一的項目資金審計的基礎依據(jù)和基本參照，《辦法》必須與煙草行業(yè)煙葉生產基礎設施建設所處的具體環(huán)境和管理實踐相協(xié)調，必須與國家局制訂的有關建設項目管理辦法和資金管理辦法相協(xié)調。

　　《辦法》只有扎根于煙草行業(yè)發(fā)展環(huán)境和基層企業(yè)煙葉生產基礎設施建設的實踐，才能具有強大的生命力，才能發(fā)揮應有的積極作用。所以，財審司在起草過程中對上位法有明確規(guī)定的，不照抄照搬，注重結合煙草行業(yè)煙葉生產基礎設施建設實際，對國家條例原則性的規(guī)定進行分類細化，增強《辦法》的針對性和可操作性，并在條文上力求簡潔，使《辦法》盡量做到全面、具體、求精、務實。

　　原則二：強調過程監(jiān)督，突出重點環(huán)節(jié)

　　煙葉生產基礎設施建設項目資金審計的目的是規(guī)范項目資金使用，確保資金安全和煙農利益，所以在項目建設過程中，凡對項目投資有影響的事項或者對項目建設成本有影響的事項，都應在跟蹤監(jiān)督的范圍之內。這些事項形成和實現(xiàn)于項目建設各階段和環(huán)節(jié)，所以必須進行過程的監(jiān)督控制，在建設項目的各個階段落實好控制和管理的各項措施。

　　當然如果要做到全過程監(jiān)督，面面俱到、事無巨細，可能難以操作，必須考慮基層企業(yè)的接受程度、承受能力以及企業(yè)的監(jiān)督成本。只有選擇項目建設過程管理中存在的突出問題和關鍵環(huán)節(jié)加以監(jiān)督控制，做到重點突出，才能提高監(jiān)督效率，達到過程監(jiān)督的目的。本著這一原則，財審司在《辦法》審計內容一章中規(guī)定了審計中應當關注的幾個重點環(huán)節(jié)，如項目造價預算編制、項目招投標、施工現(xiàn)場簽證管理以及工程撥付款等，抓住這些關鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，能有效地防范項目建設管理過程中涉及成本影響事項存在的漏洞，保障資金安全高效使用。

　　原則三：明確審計職責，合理控制審計風險

　　內部審計要正確行使審計職能，履行審計職責，真正發(fā)揮好內部審計的作用，必須加強內部審計制度的剛性。所以，財審司在《辦法》中對審計職能及范圍、審計結果利用、審計責任追究等方面，都有比較明確的規(guī)定，以增強項目資金審計過程中對內部審計的約束機制。同時考慮到內部審計內向性服務的特點，《辦法》中對內部審計職能的定義由以監(jiān)督為主逐步向監(jiān)督與評價的方向轉變，使內部審計層次由事后的財務收支、查錯防弊審計為主逐步向事前、事中的管理審計為主轉變。

　　當然，審計監(jiān)督工作不能代替業(yè)務部門的決策和執(zhí)行，所以為確保審計質量，降低審計風險，必須把握好審計角色定位。財審司在《辦法》起草過程中，牢牢把握這一原則，項目過程跟蹤審計，并不是要內部審計人員去從事建設管理、施工、監(jiān)理方面的具體管理工作，審計工作應注意“運動員”和“裁判員”的身份、工作職責的不同，要時刻注意“不缺位、不越位”。在項目資金審計過程中，審計部門和職能部門之間緊密合作，但分工明確、職責不同，決不能混淆，更不能二者兼之。內部審計的職能和任務是通過對相關工作的審計監(jiān)督，達到促進這些工作規(guī)范、有效運作的目的。

　　需要說明的幾個問題

　　關于項目和項目資金的范圍　

　　總則一章中指出了制訂《辦法》的目的、項目資金審計的定義、應遵循的原則以及實施的方式等總體性的說明，但沒有對項目資金以及建設項目的范圍進行定義。因為就項目資金的定義問題，中煙辦有關文件中已經(jīng)明確：“項目資金是指煙草企業(yè)專項用于煙葉生產基礎設施建設投入的資金”，該資金包括各級煙草企業(yè)投入的資金以及項目建設過程中專門為煙葉生產基礎設施建設而發(fā)生的七項費用。

　　建設項目的范圍問題在《全國煙葉生產基礎設施建設實施方案》也已明確：“煙葉生產基礎設施建設以煙水配套工程和集約化烘烤工程為主，適當考慮田間道路工程、煙田整治、土壤改良和其他方面。煙水配套工程以建設小水窖、小水池、小水壩、機（水）井以及配套溝渠、管網(wǎng)為工作重點，保證基本煙田灌排需要。集約化烘烤工程以構建全國集約化烘烤體系為工作重點，保證80%以上的煙葉實現(xiàn)集約化烘烤。田間道路工程以方便煙農機耕作業(yè)為重點，基本實現(xiàn)路網(wǎng)配套。”鑒于上述兩個文件已經(jīng)分別對項目和項目資金有清楚明晰的定義，所以《辦法》中沒有再重復定義和說明。

　　關于本辦法所稱項目資金審計與工程造價審計、工程竣工決算審計的關系

　　目前，行業(yè)內各企業(yè)審計人員少、任務重，而煙葉生產基礎設施建設工作點多面廣、項目繁雜，做好審計監(jiān)督的難度比較大。因此，在審計任務和職能定位這兩個關鍵問題上，必須解放思想，轉變觀念，抓住經(jīng)濟活動中的關鍵問題和關鍵環(huán)節(jié)，科學組織、發(fā)揮好現(xiàn)有的審計力量。審計對象是項目資金，但不能簡單地認為審計內容就是每一筆項目資金或每一個具體的工程項目，這是現(xiàn)有的審計力所不能及的。

　　只有抓住煙葉生產基礎設施建設這一經(jīng)濟業(yè)務活動中的關鍵控制點，從源頭開始對煙葉生產基礎設施建設活動的重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和控制，才能對項目資金使用的真實性、合理性、有效性做出合理的評價。通過審計發(fā)現(xiàn)相關管理制度執(zhí)行中的有關問題后，對屬于執(zhí)行政策不到位或有令不行的，提出批評意見并督促有關單位落實整改；對屬于制度本身有漏洞或不符合實際情況的，建議有關部門修改或重新制訂制度。因此，煙葉生產基礎設施建設項目資金審計是一種內部控制制度審計，與具體的工程結算審計或竣工財務決算審計的內涵、目的和職能定位是完全不同的。

《辦法》的制訂既遵循國家審計法規(guī)，又立足煙草行業(yè)實際　重慶市局　供圖

　　關于工程造價結算審計的權利主體與執(zhí)行主體

　　國煙辦有關文件中指出：“煙農、村民小組或村委會是項目的受益者和產權所有者，即業(yè)主方”，所以煙農、村民小組或村委會作為產權所有者是對項目進行工程造價結算審計的權利主體。雖然目前由于受到資金不足、組織化程度低、信息不對稱等多方面因素的影響，相當多的煙農、村民小組或村委會不完全具備項目建設主體應有的能力，但是，煙農、村民小組或村委會的主體地位是不能被忽視的。解決農業(yè)產業(yè)化問題，發(fā)展現(xiàn)代煙草農業(yè)，最根本的還是要依靠農民自身的主觀能動性和創(chuàng)造力。與此同時，煙草企業(yè)為了真正使農民獲得實惠，建成惠民工程，確實有進行工程結算審計的現(xiàn)實需要。

　　在這種背景下，作為行業(yè)規(guī)章制度的《辦法》，既應當有較高的政策水平和一定的前瞻性，體現(xiàn)理論指導和政策引導的功能，又要理論和實際相結合，兼顧基層工作的實際情況。因此，在《辦法》中一方面堅持“項目建設主體作為建設項目的受益方和產權所有者，應對建設項目進行工程造價結算審計”的原則，另一方面，采納調研過程中的意見，針對需要使用煙草企業(yè)資金開展工程結算審計的情況，提出“誰出錢，誰主張”的工作方針，由煙草企業(yè)會同煙農、村民小組或村委會采用公開、公正的方式選擇相關中介機構。原則上工程造價結算審計應該由具有工程造價咨詢單位資質的社會中介機構進行，但考慮到中煙辦有關文件中“建設項目要進行工程結算審計。審