煙草在線據(jù)漯河網(wǎng)報道

　　統(tǒng)一規(guī)范煙基項目審計勢在必行

　　自2005年行業(yè)全面開展煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作以來，各有關(guān)省級公司、地市級公司根據(jù)自身煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際情況，已經(jīng)著手開展了項目資金審計工作。但是，全行業(yè)缺乏一套統(tǒng)一的項目資金內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)，各級公司在項目資金審計過程中對審計內(nèi)容、關(guān)鍵控制點等問題的認(rèn)同上存在偏差，內(nèi)部審計在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的定位不明確，造成內(nèi)部審計在項目資金審計過程中不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，制訂全行業(yè)統(tǒng)一的、便于實施的審計辦法是新形勢下行業(yè)內(nèi)部審計落實科學(xué)發(fā)展觀、踐行“兩個至上”行業(yè)共同價值觀、確保煙農(nóng)利益的重要舉措，是一項十分迫切的工作。

《辦法》強(qiáng)調(diào)對項目建設(shè)過程的監(jiān)督　昆明市局　供圖

　　國家局財審司于2008年4月至5月赴云南、四川、福建、吉林四省主要煙葉產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研中各省相關(guān)部門結(jié)合實際工作提出了不少具體的、富有建設(shè)性的意見；2008年9月又將該辦法提交煙草內(nèi)部審計協(xié)會第二次理事會進(jìn)行討論，廣泛地聽取意見；最終，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的要求，在總結(jié)過去幾年煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金管理的實踐經(jīng)驗，充分考慮各級企業(yè)對煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金審計監(jiān)督實際需要的基礎(chǔ)上，國家局正式印發(fā)了該《辦法》。

　　《辦法》的指導(dǎo)思想

　　根據(jù)行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理工作的實際情況，結(jié)合國煙辦有關(guān)文件實施以來出現(xiàn)的新情況、新問題，國家局財審司在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)了煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金審計工作應(yīng)當(dāng)遵循的四項基本原則，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理；嚴(yán)格規(guī)范，職責(zé)明確；過程監(jiān)督，客觀公正；落實整改，強(qiáng)化制度”?！槭埂掇k法》符合行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理工作實際，《辦法》的制訂還遵循了以下幾個原則：

　　原則一：貫徹國家審計法規(guī)，立足煙草行業(yè)實際　

　　在《辦法》起草中，財審司主要以《中華人民共和國審計法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》為依據(jù)，堅決貫徹國家有關(guān)內(nèi)部審計工作的相關(guān)法律法規(guī)，使《辦法》與上位法相統(tǒng)一，具有合法性。同時，作為全行業(yè)統(tǒng)一的項目資金審計的基礎(chǔ)依據(jù)和基本參照，《辦法》必須與煙草行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所處的具體環(huán)境和管理實踐相協(xié)調(diào)，必須與國家局制訂的有關(guān)建設(shè)項目管理辦法和資金管理辦法相協(xié)調(diào)。

　　《辦法》只有扎根于煙草行業(yè)發(fā)展環(huán)境和基層企業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐，才能具有強(qiáng)大的生命力，才能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。所以，財審司在起草過程中對上位法有明確規(guī)定的，不照抄照搬，注重結(jié)合煙草行業(yè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實際，對國家條例原則性的規(guī)定進(jìn)行分類細(xì)化，增強(qiáng)《辦法》的針對性和可操作性，并在條文上力求簡潔，使《辦法》盡量做到全面、具體、求精、務(wù)實。

　　原則二：強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)督，突出重點環(huán)節(jié)

　　煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金審計的目的是規(guī)范項目資金使用，確保資金安全和煙農(nóng)利益，所以在項目建設(shè)過程中，凡對項目投資有影響的事項或者對項目建設(shè)成本有影響的事項，都應(yīng)在跟蹤監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這些事項形成和實現(xiàn)于項目建設(shè)各階段和環(huán)節(jié)，所以必須進(jìn)行過程的監(jiān)督控制，在建設(shè)項目的各個階段落實好控制和管理的各項措施。

　　當(dāng)然如果要做到全過程監(jiān)督，面面俱到、事無巨細(xì)，可能難以操作，必須考慮基層企業(yè)的接受程度、承受能力以及企業(yè)的監(jiān)督成本。只有選擇項目建設(shè)過程管理中存在的突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以監(jiān)督控制，做到重點突出，才能提高監(jiān)督效率，達(dá)到過程監(jiān)督的目的。本著這一原則，財審司在《辦法》審計內(nèi)容一章中規(guī)定了審計中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個重點環(huán)節(jié)，如項目造價預(yù)算編制、項目招投標(biāo)、施工現(xiàn)場簽證管理以及工程撥付款等，抓住這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，能有效地防范項目建設(shè)管理過程中涉及成本影響事項存在的漏洞，保障資金安全高效使用。

　　原則三：明確審計職責(zé)，合理控制審計風(fēng)險

　　內(nèi)部審計要正確行使審計職能，履行審計職責(zé)，真正發(fā)揮好內(nèi)部審計的作用，必須加強(qiáng)內(nèi)部審計制度的剛性。所以，財審司在《辦法》中對審計職能及范圍、審計結(jié)果利用、審計責(zé)任追究等方面，都有比較明確的規(guī)定，以增強(qiáng)項目資金審計過程中對內(nèi)部審計的約束機(jī)制。同時考慮到內(nèi)部審計內(nèi)向性服務(wù)的特點，《辦法》中對內(nèi)部審計職能的定義由以監(jiān)督為主逐步向監(jiān)督與評價的方向轉(zhuǎn)變，使內(nèi)部審計層次由事后的財務(wù)收支、查錯防弊審計為主逐步向事前、事中的管理審計為主轉(zhuǎn)變。

　　當(dāng)然，審計監(jiān)督工作不能代替業(yè)務(wù)部門的決策和執(zhí)行，所以為確保審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，必須把握好審計角色定位。財審司在《辦法》起草過程中，牢牢把握這一原則，項目過程跟蹤審計，并不是要內(nèi)部審計人員去從事建設(shè)管理、施工、監(jiān)理方面的具體管理工作，審計工作應(yīng)注意“運動員”和“裁判員”的身份、工作職責(zé)的不同，要時刻注意“不缺位、不越位”。在項目資金審計過程中，審計部門和職能部門之間緊密合作，但分工明確、職責(zé)不同，決不能混淆，更不能二者兼之。內(nèi)部審計的職能和任務(wù)是通過對相關(guān)工作的審計監(jiān)督，達(dá)到促進(jìn)這些工作規(guī)范、有效運作的目的。

　　需要說明的幾個問題

　　關(guān)于項目和項目資金的范圍　

　　總則一章中指出了制訂《辦法》的目的、項目資金審計的定義、應(yīng)遵循的原則以及實施的方式等總體性的說明，但沒有對項目資金以及建設(shè)項目的范圍進(jìn)行定義。因為就項目資金的定義問題，中煙辦有關(guān)文件中已經(jīng)明確：“項目資金是指煙草企業(yè)專項用于煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金”，該資金包括各級煙草企業(yè)投入的資金以及項目建設(shè)過程中專門為煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)生的七項費用。

　　建設(shè)項目的范圍問題在《全國煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案》也已明確：“煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以煙水配套工程和集約化烘烤工程為主，適當(dāng)考慮田間道路工程、煙田整治、土壤改良和其他方面。煙水配套工程以建設(shè)小水窖、小水池、小水壩、機(jī)（水）井以及配套溝渠、管網(wǎng)為工作重點，保證基本煙田灌排需要。集約化烘烤工程以構(gòu)建全國集約化烘烤體系為工作重點，保證80%以上的煙葉實現(xiàn)集約化烘烤。田間道路工程以方便煙農(nóng)機(jī)耕作業(yè)為重點，基本實現(xiàn)路網(wǎng)配套?！辫b于上述兩個文件已經(jīng)分別對項目和項目資金有清楚明晰的定義，所以《辦法》中沒有再重復(fù)定義和說明。

　　關(guān)于本辦法所稱項目資金審計與工程造價審計、工程竣工決算審計的關(guān)系

　　目前，行業(yè)內(nèi)各企業(yè)審計人員少、任務(wù)重，而煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作點多面廣、項目繁雜，做好審計監(jiān)督的難度比較大。因此，在審計任務(wù)和職能定位這兩個關(guān)鍵問題上，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，抓住經(jīng)濟(jì)活動中的關(guān)鍵問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)組織、發(fā)揮好現(xiàn)有的審計力量。審計對象是項目資金，但不能簡單地認(rèn)為審計內(nèi)容就是每一筆項目資金或每一個具體的工程項目，這是現(xiàn)有的審計力所不能及的。

　　只有抓住煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中的關(guān)鍵控制點，從源頭開始對煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動的重點環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和控制，才能對項目資金使用的真實性、合理性、有效性做出合理的評價。通過審計發(fā)現(xiàn)相關(guān)管理制度執(zhí)行中的有關(guān)問題后，對屬于執(zhí)行政策不到位或有令不行的，提出批評意見并督促有關(guān)單位落實整改；對屬于制度本身有漏洞或不符合實際情況的，建議有關(guān)部門修改或重新制訂制度。因此，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金審計是一種內(nèi)部控制制度審計，與具體的工程結(jié)算審計或竣工財務(wù)決算審計的內(nèi)涵、目的和職能定位是完全不同的。

《辦法》的制訂既遵循國家審計法規(guī)，又立足煙草行業(yè)實際　重慶市局　供圖

　　關(guān)于工程造價結(jié)算審計的權(quán)利主體與執(zhí)行主體

　　國煙辦有關(guān)文件中指出：“煙農(nóng)、村民小組或村委會是項目的受益者和產(chǎn)權(quán)所有者，即業(yè)主方”，所以煙農(nóng)、村民小組或村委會作為產(chǎn)權(quán)所有者是對項目進(jìn)行工程造價結(jié)算審計的權(quán)利主體。雖然目前由于受到資金不足、組織化程度低、信息不對稱等多方面因素的影響，相當(dāng)多的煙農(nóng)、村民小組或村委會不完全具備項目建設(shè)主體應(yīng)有的能力，但是，煙農(nóng)、村民小組或村委會的主體地位是不能被忽視的。解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，最根本的還是要依靠農(nóng)民自身的主觀能動性和創(chuàng)造力。與此同時，煙草企業(yè)為了真正使農(nóng)民獲得實惠，建成惠民工程，確實有進(jìn)行工程結(jié)算審計的現(xiàn)實需要。

　　在這種背景下，作為行業(yè)規(guī)章制度的《辦法》，既應(yīng)當(dāng)有較高的政策水平和一定的前瞻性，體現(xiàn)理論指導(dǎo)和政策引導(dǎo)的功能，又要理論和實際相結(jié)合，兼顧基層工作的實際情況。因此，在《辦法》中一方面堅持“項目建設(shè)主體作為建設(shè)項目的受益方和產(chǎn)權(quán)所有者，應(yīng)對建設(shè)項目進(jìn)行工程造價結(jié)算審計”的原則，另一方面，采納調(diào)研過程中的意見，針對需要使用煙草企業(yè)資金開展工程結(jié)算審計的情況，提出“誰出錢，誰主張”的工作方針，由煙草企業(yè)會同煙農(nóng)、村民小組或村委會采用公開、公正的方式選擇相關(guān)中介機(jī)構(gòu)。原則上工程造價結(jié)算審計應(yīng)該由具有工程造價咨詢單位資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但考慮到中煙辦有關(guān)文件中“建設(shè)項目要進(jìn)行工程結(jié)算審計。審