黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。黨的十九屆五中全會強調(diào)，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。煙草市場治理是社會治理的重要組成部分。要將黨的十九屆四中、五中全會精神貫徹落實到位，持續(xù)鞏固和維護專賣專營體制，建立起符合煙草市場發(fā)展需求的協(xié)同治理體系。本文結合當前煙草專賣執(zhí)法實際，對地市級黨委政府與職能部門間、職能部門與職能部門間的協(xié)同治理進行探討，設計煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺建設路徑，論述全面深化改革大背景下“大融合、大聯(lián)動、大治理”煙草市場治理格局的構建。

黨的十九屆四中、五中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了具體目標和要求。

在特定領域，多元主體開展協(xié)同治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。煙草市場協(xié)同治理工作應積極順應這一發(fā)展趨勢。在煙草專賣執(zhí)法實踐中，各地煙草部門與相關職能部門建立了各式各樣的聯(lián)合監(jiān)管機制，完善了一些聯(lián)合監(jiān)管制度，但從執(zhí)法效果來看，傳統(tǒng)聯(lián)合監(jiān)管機制作用發(fā)揮不夠充分，還存在一些亟待解決的問題。立足實際，探討煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺建設的主要路徑，打造全面深化改革大背景下共建共治共享的“大融合、大聯(lián)動、大治理”煙草市場治理格局，有利于鞏固和維護好煙草專賣專營體制，提高煙草市場現(xiàn)代化治理能力和水平，提升煙草執(zhí)法主體地位和形象。

煙草市場協(xié)同治理的理論概述

協(xié)同治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。協(xié)同治理理論作為一門新興交叉理論，是屬自然科學的協(xié)同論與屬社會科學的治理理論的融合，其追求的是發(fā)揮治理系統(tǒng)的最大功效，最大化地實現(xiàn)各主體的利益需求。國內(nèi)有關協(xié)同治理的學理研究比較多，筆者將其歸納為三大學說：

資源要素匹配和資本重構學說。該學說從善治出發(fā)，認為協(xié)同治理通過資源和要素在主體間的良好匹配，促使政治國家與公民社會的合作關系達成最佳狀態(tài)，是實現(xiàn)從治理到善治的有效途徑。

信任關系學說。該學說從信任關系和平臺建構層面對社會協(xié)同治理進行了分析，指出信任是社會資本的重要組成部分，協(xié)同治理的支撐是社會的信任關系，只有在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確定感，協(xié)作意愿才能達成。

新型治理模式學說。該學說以多中心協(xié)同治理為研究對象，認為多中心協(xié)同治理是一種新型的治理模式，立足于多中心治理與協(xié)同治理的有機結合，強調(diào)治理主體多元化與治理權威的多樣性，期望在解決社會公共問題過程中建立起一種縱向的、橫向的或縱橫結合的高度彈性化協(xié)同性組織網(wǎng)絡。

結合實踐操作需要，筆者贊同新型治理模式學說，因為該學說不是單就某一方面、某一領域進行研究的，具有較強的普適性和科學性，為尋求更有效的社會治理模式提供了參考。

根據(jù)新型治理模式學說，協(xié)同治理最主要特征是摒棄管理主體的單一性，實現(xiàn)治理主體的多元化、各主體間的協(xié)同性、行動的程序性、管理的規(guī)范性、目標的效益性等。其本質(zhì)是實現(xiàn)共同行動、耦合結構和資源共享。這一治理學說為煙草專賣行政主管部門提供了開展協(xié)同治理的理論支撐。

從嚴格意義上講，煙草市場協(xié)同治理是指為了維護國家利益和消費者利益，不斷增進公共利益，政府部門和非政府部門（企業(yè)、第三方組織或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中行使公共權力，共同管理煙草市場這一公共事務的過程。本文僅對地市級黨委政府與職能部門間、職能部門與職能部門間的協(xié)同治理進行探討，不涉及企業(yè)、第三方組織和個人參與部分。

實際上，職能部門間開展的協(xié)同治理，已在各省（市）執(zhí)法實踐中有許多探索實踐，如煙草部門與公安部門建立的聯(lián)合打私打假工作機制、煙草部門與市場監(jiān)管部門建立的聯(lián)合監(jiān)管機制、煙草部門與郵政部門建立的聯(lián)合監(jiān)管物流寄遞環(huán)節(jié)工作機制等。在此基礎上，應進一步形成統(tǒng)一的協(xié)同治理模式和體系，構建一個上下協(xié)調(diào)、縱橫結合、良性互通、高效運轉(zhuǎn)的大范圍協(xié)同治理平臺。

構建煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺的意義

構建一個以黨委政府為主導、更廣范圍的各職能部門協(xié)同參與的煙草市場監(jiān)管平臺，通過該平臺整合各類資源，形成治理合力，實現(xiàn)多方聯(lián)動、共治共享、互利共贏目標，具有重大理論意義和現(xiàn)實意義。

協(xié)同治理平臺建設是創(chuàng)新社會治理方式的合理選擇。積極貫徹落實創(chuàng)新社會治理方式的部署，深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理原則，構建一個符合煙草市場發(fā)展要求的綜合治理體系，推進煙草市場治理能力提升，由此，協(xié)同治理平臺建設應運而生。

協(xié)同治理平臺建設是鞏固和維護好煙草行業(yè)專賣專營體制的重要途徑。當前，煙草行業(yè)實行的是“統(tǒng)一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制，煙草專賣管理部門受煙草行業(yè)行政主管部門與地方人民政府的“雙重領導”。煙草專賣專營制度是行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證。各級煙草專賣局主動適應專賣管理新形勢，有效應對市場監(jiān)管新問題，以煙草專賣法及其實施條例為主要依據(jù)，密切聯(lián)合公安、海關、打私、邊防、市場監(jiān)管、郵政、交通等相關職能部門，精心開展一系列專項打擊行動，嚴厲打擊各類涉煙違法犯罪行為，為國家財稅增收保駕護航。在這一鞏固和維護專賣專營體制的執(zhí)法實踐中，通過完善協(xié)同治理平臺，全面整合政府各部門職能優(yōu)勢，為卷煙打假打私提供執(zhí)法資源和技術條件，有利于對制假販私等違法犯罪活動進行全鏈條打擊。

協(xié)同治理平臺建設是提升專賣執(zhí)法效能的有效舉措。受外部環(huán)境和嚴厲打擊的雙重影響，移動互聯(lián)網(wǎng)時代涉煙違法犯罪活動呈現(xiàn)網(wǎng)絡化、虛擬化、信息化、跨境發(fā)展等新特點和新變化，境內(nèi)與境外不法分子相互勾連、制假與走私相互交織、新情況與老問題相互疊加，給煙草專賣執(zhí)法帶來了“發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難”等新困難和新挑戰(zhàn)。為應對這種新變化，煙草部門要進一步爭取地方黨委政府的理解支持，進一步深化與公檢法、海關、海警等的協(xié)作配合，更好發(fā)揮多部門打假協(xié)作機制、全國打私綜合治理合作機制作用，形成多方參與、聯(lián)動打擊的強大合力。要借力協(xié)同治理平臺的執(zhí)法資源優(yōu)勢，更廣泛地與政府各職能部門建立聯(lián)合打假打私長效機制、行政執(zhí)法與司法銜接機制，全面提升煙草專賣執(zhí)法效能。

煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺建設的路徑

構建煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺中的“1”指黨委政府主導，“N”是一個變量而非定量，指的是根據(jù)發(fā)展新形勢和工作新要求來確定協(xié)同監(jiān)管的具體部門。

具體操作上，構建以黨委政府為主導，由煙草部門和打私辦（打假辦）牽頭，由公安、市場監(jiān)管、海關、交通、郵政等部門參與的煙草市場綜合治理“大融合、大聯(lián)動、大治理”工作平臺。通過進一步優(yōu)化協(xié)同流程、深化協(xié)作內(nèi)容，持續(xù)完善煙草部門與政府職能部門間的聯(lián)合執(zhí)法機制和打私打假工作長效機制，推動煙草部門與各職能部門打破“部門墻”，實現(xiàn)協(xié)作執(zhí)法機制的更好聯(lián)動、執(zhí)法力量的相互補給，切實解決相關問題，避免發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險，有力助推打私打假、市場監(jiān)管、經(jīng)營管理實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

建立協(xié)同治理工作機制，確保協(xié)同治理長效推進。

建立長效協(xié)作機制是推進協(xié)同治理持續(xù)、深入、有效開展的基礎條件，煙草部門應積極主動向地方黨委和政府匯報煙草工作，大力爭取地方黨委和政府對煙草市場綜合治理的支持。

建立更高層次的協(xié)同治理組織機構。充分發(fā)揮地方黨委政府主導作用，形成多部門密切配合、多方聯(lián)動執(zhí)法、多領域統(tǒng)籌管控的煙草市場綜合整治“大融合、大聯(lián)動、大治理”工作機制，實現(xiàn)在煙草打私打假、市場監(jiān)管、信用監(jiān)管、企業(yè)管理等方面的快速響應、精準打擊和協(xié)同治理。建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級聯(lián)動架構，在市級層面，成立平臺建設工作領導小組；在縣（區(qū)）級層面，成立相應的平臺建設工作小組，推動煙草部門與政府職能部門間的長效協(xié)作機制落地實施；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面，由各職能部門直屬所（隊）協(xié)同開展各項具體工作。

配套更完善的協(xié)同治理工作制度。以制度形式固化協(xié)作內(nèi)容和協(xié)作流程，防止出現(xiàn)協(xié)同治理“一屆班子一種做法”的現(xiàn)象。根據(jù)協(xié)同治理需求，不斷完善協(xié)同治理聯(lián)席會議、案件督查督辦、情報信息共享、政策宣傳研究、協(xié)作執(zhí)法培訓、案件考核獎勵等配套制度，用機制保障運行，確保協(xié)同治理工作依法、規(guī)范、有序開展。

出臺更高效的協(xié)同治理考評體系。政府將相關職能部門開展煙草市場綜合治理工作及成效納入績效考評體系，明確獎懲措施，做到獎優(yōu)罰劣，切實增強政府各職能部門參與煙草市場綜合治理的積極性和主動性。成立聯(lián)合督查組定期對相關單位及縣級聯(lián)合監(jiān)管落實情況進行督查考核，并對各單位大協(xié)同平臺機制落實情況、打私打假案件查處情況、市場日常監(jiān)管情況進行督導檢查，全面提升協(xié)同治理成效。

建立情報信息指揮中心，確保情報互通共享。

情報信息是戰(zhàn)略決策的基礎和依據(jù)。及時準確掌握情報信息是做出正確判斷和科學決策的重要前提?，F(xiàn)代信息社會正以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化變革改變和影響著人類的生產(chǎn)生活方式，要想及時準確掌握協(xié)同治理情報信息，必須建立起符合煙草市場發(fā)展特點的情報信息系統(tǒng)。通過運用互聯(lián)網(wǎng)和5G等現(xiàn)代化信息技術，借助大數(shù)據(jù)信息技術，與協(xié)作成員單位建立三級情報信息系統(tǒng)，實現(xiàn)涉煙情報實時互通、即時共享、高效運用。在煙草與打私部門設立一級情報指揮中心，其余各協(xié)作成員單位建立二級情報指揮站，移動執(zhí)法終端載入三級情報采集器，打造集信息采集、實時監(jiān)督、科學調(diào)度、及時處置等功能于一體的信息監(jiān)控系統(tǒng)，全面采集、傳遞、共享、運用歷史案件信息、物流寄遞信息、違法經(jīng)營信息和商業(yè)企業(yè)日常經(jīng)營管理信息，做到執(zhí)勤分布即時查詢、智能終端線上預警、現(xiàn)場執(zhí)法數(shù)據(jù)實時調(diào)取、執(zhí)法軌跡全程記錄、遠程快捷指揮調(diào)度、緊急突發(fā)事件一鍵報警，實現(xiàn)協(xié)同治理情報信息互通共享和大數(shù)據(jù)鏈條閉環(huán)管理，為構建實時可視、可管、可追溯的智能化現(xiàn)代化監(jiān)管模式提供強有力的數(shù)據(jù)支持。

建立立體防控體系，確保協(xié)同高效。

建立地方政府與煙草部門、煙草部門與協(xié)作部門、協(xié)作部門與協(xié)作部門之間“所（隊）聯(lián)動、人員互動、縱橫交差、處理及時”的橫向網(wǎng)格責任制和縱向“三級聯(lián)動”防控體系。

推進責任片區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管機制。出臺市場網(wǎng)格化監(jiān)管責任制和市場巡查工作制度，將煙草部門與相關職能部門市、縣、所（隊）三個層級執(zhí)法人員融合組隊，充分發(fā)揮煙草部門與相關職能部門的監(jiān)管作用，實行“點對點、片對片、人對人”三個無縫對接，全面延伸市場監(jiān)管觸角，織密協(xié)同監(jiān)管網(wǎng)絡，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管全覆蓋、無死角。

推進“一巡多查”式執(zhí)法。采取日常巡查、專項檢查和重點整治相結合，靜態(tài)監(jiān)管與動態(tài)跟蹤監(jiān)管相結合的方式，推動協(xié)作職能部門將煙草市場監(jiān)管工作納入日常巡查內(nèi)容，實現(xiàn)“五個同步”，即煙草部門與相關職能部門執(zhí)法人員同步巡查市場、同步宣傳法律法規(guī)、同步做好經(jīng)營戶守法經(jīng)營教育、同步檢查證照、同步維護市場秩序，促進職能部門間、人員間的緊密協(xié)作關系。

推進協(xié)同監(jiān)管部門聯(lián)動。利用市場監(jiān)管部門人員多、機構設置廣的優(yōu)勢，在市場監(jiān)督管理局基層所（隊）設立協(xié)同治理執(zhí)勤點，結合“一巡多查”式執(zhí)法，及時掌握一線市場動態(tài)。強化煙草部門與公安、海關、打私、郵政、交通、市場監(jiān)管、城市管理等部門協(xié)同，加強對涉煙違法活動的打擊整治，形成“溝通順暢、協(xié)作緊密、管理到位、打擊有力”的部門聯(lián)動作戰(zhàn)體系。

推進行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)同。在大協(xié)同平臺框架下，建立完善重大涉煙案件協(xié)調(diào)督辦機制和案件移交機制，實現(xiàn)案件應移盡移。各成員單位與檢察院完善行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接機制，定期共同探討涉煙刑事案件疑難問題，統(tǒng)一事實認定標準，統(tǒng)一證據(jù)固定要求，大要案件相關部門提前介入，大力提高案件偵辦效率。

“四聯(lián)”互動，構建煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺

聯(lián)動打私打假。煙草部門與公安、海關、打私等部門深入推進部門聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動，將煙草打私打假納入共建共治共享的社會治理格局中，根據(jù)涉煙違法活動“產(chǎn)、運、儲、銷”各環(huán)節(jié)特點，合理配置執(zhí)法資源，有針對性地發(fā)揮不同執(zhí)法主體的優(yōu)勢，開展全鏈條打擊。充分運用現(xiàn)代信息系統(tǒng)，依托煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺，實時對重點路段、重點市場、重點區(qū)域、重點人群進行監(jiān)控，精準鎖定涉煙違法犯罪人、車、物、庫、網(wǎng)絡關系等數(shù)據(jù)信息，切實提升數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化打擊水平。

聯(lián)手共管市場。充分發(fā)揮卷煙市場清理整頓領導小組的領導作用，持續(xù)完善以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基礎、以信用監(jiān)管為創(chuàng)新點、以重點監(jiān)管為補充的新型監(jiān)管機制。煙草部門聯(lián)合市場監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高“雙隨機、一公開”監(jiān)管質(zhì)量，提升重點監(jiān)管能力；聯(lián)合市場監(jiān)管、城管、教育等部門加大監(jiān)管力度，深入開展無證治理和禁止向未成年人售煙專項行動，不斷凈化轄區(qū)市場環(huán)境。

聯(lián)建信用體系。深入推進煙草部門與發(fā)改委、法院、銀行、市場監(jiān)管等部門在監(jiān)管對象信用信息方面的互通共享。運用信用認定、守信激勵、失信懲戒、信用修復等手段，提升市場綜合治理成效。在信用信息采集上，定期將行政許可、行政處罰方面的失信信息和雙隨機檢查結果錄入信用監(jiān)管平臺，直接納入個人和企業(yè)信用記錄和信用報告。在雙向觸發(fā)反饋上，煙草部門與發(fā)改委、法院、銀行、市場監(jiān)管等部門建立市場主體信用信息“雙向傳遞、雙向維護、雙向共享”機制。在信用信息運用上，將信用分類監(jiān)管與“APCD”重點監(jiān)管有機結合，對重點監(jiān)管對象增加檢查頻次。定期通過政府網(wǎng)站、微信企業(yè)號等網(wǎng)絡平臺公示失信信息，引導經(jīng)營戶守法誠信經(jīng)營，為加快推進以信用為核心的新型市場監(jiān)管機制奠定基礎。

聯(lián)合促進發(fā)展。從高質(zhì)量發(fā)展的角度，依托煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺，主動融入地方改革建設和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展大局，強化煙草部門與商務、衛(wèi)生、城管、宣傳、稅務、規(guī)劃、土地、交通等部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，建立健全與相關政府職能部門之間促進企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理方面的協(xié)作保障工作機制，達到規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營、促進經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會就業(yè)、助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興、提升零售客戶盈利水平、保障消費者利益的目的，有力推動地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

在全面深化改革大背景下構建共建共治共享社會治理體系，為解決煙草市場綜合治理問題明確了方向。煙草市場綜合治理“1+N”大協(xié)同平臺的有效運轉(zhuǎn)，可促成共建共治共享的“大融合、大聯(lián)動、大治理”煙草市場治理格局，為提高煙草市場現(xiàn)代化治理能力和水平提供了新思路和新方案。