煙草在線專稿　　煙草專賣零售許可證是指煙草專賣行政主管部門頒發(fā)的準許公民、法人或其他組織從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的活動的證明文件。國家通過法律制定對煙草專賣品實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。

　　無證經(jīng)營卷煙的存在，不僅直接影響煙草專賣許可證制度的威嚴性，同時也侵害了已取得煙草專賣零售許可證經(jīng)營戶的合法權(quán)益。如何對無證經(jīng)營進行有效管理，筆者作了如下一些分析和思考。

　　一、無證戶管理現(xiàn)狀

　　目前對無證戶均采用日常走訪，日常檢查，集中檢查、專項治理等模式進行監(jiān)管。并定期或不定期的聯(lián)合工商、公安等部門開展對屢教不改、頑固經(jīng)營卷煙的無證戶的專項治理活動，在一定程度上有效遏制了無證經(jīng)營卷煙的蔓延。但受經(jīng)營者自身素質(zhì)、弱勢群體、合理化布局等因素影響，無證經(jīng)營還會在一定時間、范圍內(nèi)存在。

　　二、無證經(jīng)營戶的成因分析

　　（一）合理布局的要求導(dǎo)致出現(xiàn)無證經(jīng)營現(xiàn)象。此類無證戶主要集中在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村無證戶主要分布在不符合合理化布局的要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村、交通不便的自然村等。

　　（二）單純性提供增值服務(wù)的特殊業(yè)態(tài)經(jīng)營戶出現(xiàn)無證經(jīng)營現(xiàn)象。這些無證戶不以卷煙銷售為主，卷煙品牌單一、銷售對象固定，只是提供增值服務(wù)的，主要為餐飲、網(wǎng)吧、茶樓棋牌室、維修點等服務(wù)類特殊業(yè)態(tài)經(jīng)營戶。

　　（三）因營銷部門的要求難以達到或服務(wù)不到位的產(chǎn)生的無證經(jīng)營現(xiàn)象。因煙草營銷工作發(fā)展迅猛，要求卷煙經(jīng)營戶電子結(jié)算，網(wǎng)上訂貨，而農(nóng)村的經(jīng)營戶因道路偏僻，銷量小和留守老人居多，往往達不到此類要求。

　　（四）弱勢群體和特殊群體無證經(jīng)營現(xiàn)象。無證經(jīng)營卷煙的零售客戶中有一大部分人屬弱勢群體和特殊群體。他們唯一的經(jīng)濟來源就是靠那點微薄的經(jīng)營利潤來渡日，以及軍烈屬等。

　　（五）季節(jié)性、臨時性卷煙需求出現(xiàn)無證經(jīng)營現(xiàn)象。這種無證經(jīng)營行為多發(fā)生在農(nóng)村修建房屋，或旅游旺季的景點附近、或工程項目建設(shè)工地附近。這類經(jīng)營戶多采取暗中銷售的游擊戰(zhàn)術(shù)，查處難度較大，也不愿意辦理零售許可證。

　　（六）無辦證意愿及其他情況的無證經(jīng)營現(xiàn)象。這種無證經(jīng)營行為多發(fā)生在農(nóng)村自然村的“家中店”，抱著僥幸的心理，不愿辦理任何證件。

　　（七）無固定經(jīng)營場所的流動攤點無證經(jīng)營現(xiàn)象。這些無證戶在城區(qū)相對偏多。

　　三、無證戶管理存在的問題

　　（一）執(zhí)行層面的問題。主要體現(xiàn)在針對無證戶管理行政執(zhí)法能力有限。

　　一是監(jiān)管難。無證戶存在的量大、分布區(qū)域廣、地理環(huán)境特殊，因而其負面的影響也是非常的大。要想對其進行有效管理，勢必要投入大量的人力、物力才能有所成效，而無證經(jīng)營卷煙的隊伍中，有相當一部分是屬于下崗工人及弱勢群體人員，一旦操作不好，很容易影響執(zhí)法形象。

　　二是查處難。無證經(jīng)營者隱蔽性較強，在無證經(jīng)營卷煙時不會公開擺賣，有的農(nóng)村的“家中店”無證經(jīng)營卷煙和一些特殊業(yè)態(tài)的無證戶，從而無法界定經(jīng)營場所和生活場所，以上現(xiàn)象均給查處帶來了一定難度。

　　三是取證難。有的部門通過加強對銷售大戶的管理，進而從無證戶的進貨渠道上來遏制無證經(jīng)營，但在實際工作中由于缺乏銷售大戶供貨的證據(jù)，有的無證戶甚至將條包拆掉，以致無法確認向其供貨的銷售大戶，因此很難對銷售大戶的供貨方進行有效處罰，進而影響了對無證戶取締的效果。

　　（二）管理層面的問題。因現(xiàn)有的市場檢查模式，檢查到的無證戶如納入動態(tài)管理，將不予以扣分，有的受考核影響，將可能經(jīng)營卷煙的無證戶或難以取締的“釘子戶”納入日常管理而逃避考核管理。這樣就造成：一是致使無證戶數(shù)量增大，無證戶統(tǒng)計失真；二是對可能經(jīng)營卷煙的無證戶甚至不是卷煙經(jīng)營戶進行日常監(jiān)管，浪費了管理資源；三是有的將難以取締的“釘子戶”從表面上納入日常管理，造冊登記，監(jiān)管流于形式，造成管理盲區(qū)和死角。

　　（三）法律法規(guī)層面的問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，辦理煙草專賣零售許可證屬于前置程序，辦理許可證的前提是必須要取得相關(guān)的手續(xù)才能達到辦證的要求，雖然辦理煙草專賣零售許可證不需要任何費用，但辦理其它證照必須要繳納一筆的管理及相關(guān)費用。受此影響，有些具備卷煙經(jīng)營能力，有辦證意愿的經(jīng)營戶無法辦理煙草專賣零售許可證，增加了行政執(zhí)法難度。

　　四、對無證經(jīng)營管理的措施

　　（一）輿論造勢，從宣傳上下功夫。在人員密集的車站、超市、集貿(mào)市場建立固定的宣傳畫廊，在地域性無證經(jīng)營頻發(fā)的地區(qū)還應(yīng)張貼法律法規(guī)全文，以達到宣傳的效果。宣傳普及煙草法律法規(guī)，要講求實效，多運用群眾喜聞樂見的形式，使用通俗易懂的語言，以案釋法，使那些潛在的無證戶了解合法卷煙經(jīng)營戶必須的條件及無證戶承擔的法律責任與后果。

　　（二）綜合治理，從協(xié)調(diào)上下功夫。，查處無證經(jīng)營不僅是工商行政管理部門的行政執(zhí)法職能，還需要公安部門的配合。各煙草專賣行政管理部門要在政府的重視和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過已建立聯(lián)席會議工作制度，各部門通力合作，齊抓共管，加大執(zhí)法力度，共同予以整治，真正發(fā)揮聯(lián)席會議的作用，在一定范圍內(nèi)減少無證和有證無照現(xiàn)象。

　　（三）突出重點，從監(jiān)管上下功夫。

　　一是以宣傳教育和行政處罰相結(jié)合，采取對無證戶首次輕微違規(guī)不處罰的原則，以說服教育為主，并對當事人的每次違規(guī)行為進行記錄，當事人予以簽字，要求無證戶做出承諾如有違規(guī)可進行相應(yīng)處罰。

　　二是日常檢查對已查處過的無證戶實行回頭看檢查，以防止“死灰復(fù)燃”，逐步加大對無證戶的監(jiān)管力度，針對農(nóng)村山區(qū)的自然環(huán)境特點和農(nóng)忙時節(jié)的特殊性，應(yīng)設(shè)定特殊工作流程和運行模式，實現(xiàn)監(jiān)督管理形式的靈活性、多樣性、便捷性和實用性。

　　三是聯(lián)合公安、工商等部門開展專項行動，對屢教不改的“釘子戶”進行聯(lián)合整治，堅決查處，依法從重處罰。

　　四是加強對卷煙銷售大戶的管理，特別是一些向無證戶供貨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點客戶作重點管理。發(fā)現(xiàn)有向無證戶供貨行為的要在貨源上加大調(diào)控力度，從貨源供應(yīng)和卷煙零售價格入手，遏制卷煙貨源流向無證戶。

　　五是對查處的大要案件和典型案例，要加大宣傳力度，進行曝光，擴大社會影響，震懾不法份子，維護法律尊嚴，樹立煙草部門的執(zhí)法權(quán)威，以法律的手段遏制無證經(jīng)營卷煙的蔓延。

　　（四）專銷結(jié)合，從走訪上下功夫。無證經(jīng)營卷煙的客戶，一直是煙草銷售部門服務(wù)的空白。也許到現(xiàn)在為止，有些客戶經(jīng)理還不知道轄區(qū)內(nèi)有多少無證戶，走訪這些客戶更無從談起了。應(yīng)將符合辦證條件而因營銷部門的要求難以達到或服務(wù)不到位產(chǎn)生的無證戶納入正常的走訪計劃，提前配合專賣部門做好許可證的發(fā)放工作。

　　（五）積極引導(dǎo)，從服務(wù)上下功夫。根據(jù)城市發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的需要，要求各煙草行政主管部門對原有的《合理化布局管理辦法》進行了補充、修改和完善，辦證條件可適度放寬。對于現(xiàn)階段符合辦證條件擬辦證或正在辦證的卷煙經(jīng)營戶，積極引導(dǎo)其到符合的區(qū)域辦理零售許可證；對于無證的弱勢群體和特殊群體給予關(guān)注，落實優(yōu)惠政策，在辦證時不僅做到合法，同時也合情合理。

　　在煙草專賣管理當中，對無證戶的管理一直是各項工作的重中之重，只有通過行之有效的措施和方法，才能給予沉重的打擊和取締，從而保證持有許可證經(jīng)營戶的合法權(quán)益，樹立煙草專賣許可證制度的威嚴性。