煙草在線專稿　　摘要：隨著煙草行業(yè)的不斷發(fā)展，專賣體制下的行政執(zhí)法呈現(xiàn)出多種多樣的問(wèn)題。為提升行政執(zhí)法能力和水平，從而推進(jìn)管理與服務(wù)相結(jié)合，本文基于縣級(jí)局專賣執(zhí)法現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前煙草專賣行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的必然性，并就實(shí)踐工作探討了如何加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。

　　關(guān)鍵詞：煙草專賣執(zhí)法　行政執(zhí)法監(jiān)督　監(jiān)督機(jī)制

　　法國(guó)啟蒙時(shí)期的思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！闭^“權(quán)力失去監(jiān)督是禍害”，所以加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，努力推進(jìn)依法行政，大力培育服務(wù)零售戶理念，從法律制度、方式方法等諸方面加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)專賣執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，形成合理有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，是完善煙草專賣執(zhí)法以及實(shí)現(xiàn)依法行政的重要措施。

　　一.煙草專賣行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

　　近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和煙草行業(yè)的飛速發(fā)展以及一系列行政執(zhí)法規(guī)定相繼出臺(tái)，煙草專賣行政執(zhí)法已日趨規(guī)范化。然而，由于環(huán)境、體制、利益牽連等原因，在煙草專賣行政執(zhí)法中，仍存在很多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

　　一是內(nèi)部與外界對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生了干擾。一方面由于近年來(lái)加大專賣內(nèi)部監(jiān)管，對(duì)真煙外流情況的考核日益加強(qiáng)，所以有些單位面對(duì)涉及本區(qū)域外流卷煙的案件會(huì)采取“說(shuō)情軟化“或“命令驅(qū)使”等方式妨礙或阻止案件進(jìn)行，而執(zhí)法部門在受到這種干擾后會(huì)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生消極情緒，在執(zhí)法過(guò)程中很難做到盡心盡力；另一方面專賣執(zhí)法活動(dòng)還牽涉了零售戶的個(gè)人利益，零售戶在面對(duì)執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)往往采取“不配合”、“不搭理”等無(wú)視甚至仇視態(tài)度，有的甚至以暴力抗法、生命威脅等過(guò)激舉動(dòng)來(lái)阻礙執(zhí)法活動(dòng)?；谝陨细蓴_，煙草專賣行政執(zhí)法部門常常被迫采取消極態(tài)度，延緩處理、減輕處罰力度或撤銷處理決定，使執(zhí)法活動(dòng)失去了實(shí)質(zhì)意義。　

　　二是煙草專賣行政執(zhí)法行為還存在違法法規(guī)現(xiàn)象。

　　主要表現(xiàn)在：一是存在執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究現(xiàn)象，往往用“以罰代刑”或擅自行使自由裁量權(quán)“降低處罰幅度”來(lái)削弱執(zhí)法力度，嚴(yán)重影響執(zhí)法效力；二是超越法定職權(quán)從事執(zhí)法活動(dòng)。按照相關(guān)規(guī)定，煙草專賣行政執(zhí)法人員可以依法對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查，但在實(shí)際執(zhí)法中，有時(shí)為過(guò)分追求檢查效率，無(wú)形擴(kuò)大檢查范圍的現(xiàn)象時(shí)常可見(jiàn)，執(zhí)法人員潛意識(shí)里會(huì)將住宅和倉(cāng)庫(kù)也視為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所對(duì)其進(jìn)行檢查，然而《憲法》明確規(guī)定，公民的住宅權(quán)神圣不可侵犯。如果我們對(duì)該類場(chǎng)所進(jìn)行了檢查，很可能因?yàn)榉欠ㄇ秩胱≌瑯?gòu)成職務(wù)犯罪；三是索取、收受執(zhí)法對(duì)象的錢物。有些執(zhí)法人員存在向執(zhí)法對(duì)象借錢借物，或接受零售戶的宴請(qǐng)和錢物，甚至借各種名義向執(zhí)法對(duì)象索取錢物的現(xiàn)象。

　　三是煙草專賣法律法規(guī)宣傳力度不夠。

　　雖然煙草行業(yè)一直倡導(dǎo)普法宣傳，并一直在加大法律法規(guī)宣力度，零售戶與消費(fèi)者的的規(guī)范經(jīng)營(yíng)和維權(quán)意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，但煙草行業(yè)在專賣法律法規(guī)宣傳上仍存在不足。具體表現(xiàn)為：一是煙草法律法規(guī)宣傳時(shí)間少，往往集中在“3·15“、“12·4”等特殊時(shí)期，日常執(zhí)法檢查時(shí)則容易忽視宣傳；二是在宣傳法律法規(guī)方式方法少，直接將法律條文搬上宣傳材料，缺少圖文并茂的案例講解，給老百姓造成了理解上的困難；三是宣傳面狹小，宣傳對(duì)象主要是零售戶和市中心繁華地段的消費(fèi)者，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的宣傳過(guò)少，導(dǎo)致一些農(nóng)村消費(fèi)者、零售戶對(duì)煙草專賣執(zhí)法的不理解、不配合。

　　二.加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)煙草行業(yè)的不斷改革，縣級(jí)煙草公司法人資格取消后，縣級(jí)煙草專賣局作為煙草專賣行政執(zhí)法主體的地位不斷加強(qiáng)，承擔(dān)著行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)管、打假打私、煙草專賣零售許可證管理等重要職責(zé)。作為縣級(jí)執(zhí)法主體，加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，有利于改進(jìn)作風(fēng)、提升素質(zhì)，提升依法行政的能力和水平。

　　一是利于工作作風(fēng)改進(jìn)。煙草專賣行政執(zhí)法必然要與大量的錢和物打交道。加強(qiáng)監(jiān)督，就可以減少或防止煙草行政執(zhí)法人員利用職務(wù)上的便利濫用職權(quán)、徇私舞弊、投機(jī)倒把、走私販私或玩忽職守等不法行為的發(fā)生。

　　二是利于隊(duì)伍素質(zhì)提升。對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督可以促使其不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在學(xué)法、執(zhí)法中提高，有助于培養(yǎng)出一支作風(fēng)過(guò)硬、廉潔奉公、紀(jì)律嚴(yán)明、精通業(yè)務(wù)又能依法行政的執(zhí)法隊(duì)伍，使其在整個(gè)社會(huì)活動(dòng)中的形象日益完善。

　　三是利于依法行政推進(jìn)。加強(qiáng)監(jiān)督的意義就在于防止或糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?#xff0c;以維護(hù)國(guó)家法律的嚴(yán)肅性。一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)只有把執(zhí)法與監(jiān)督擺在同等重要的位置，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督，凈化內(nèi)部，才能聚集力量管好外部，充分發(fā)揮煙草專賣法的法律效力，把對(duì)零售戶的管理與服務(wù)水平提高到一個(gè)新的層面。

　　三.當(dāng)前煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問(wèn)題

　　隨著我國(guó)社會(huì)主義法制經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，法規(guī)工作的重要性日益凸顯。根據(jù)國(guó)家局有關(guān)要求，各省地級(jí)市局相繼成立法規(guī)科，縣級(jí)局也配備了專職法規(guī)員，行使法律監(jiān)督職權(quán)等多項(xiàng)職能。近年來(lái)，煙草行業(yè)對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督有了較大程度的提高和加強(qiáng)，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，大部分人對(duì)執(zhí)法監(jiān)督的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū)，“注重執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象普遍存在。再加上目前大多數(shù)執(zhí)法監(jiān)督行為尚未通過(guò)法律的形式進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督尚未充分發(fā)揮，就執(zhí)法監(jiān)督本身的規(guī)范性而言，缺乏完備高效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督尚未法制化，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督方式簡(jiǎn)單、程序滯后、制約無(wú)力。筆者認(rèn)為當(dāng)前煙草執(zhí)法監(jiān)督存在以下問(wèn)題。

　　一是事后監(jiān)督不合理。煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督常常是通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟途徑，是一種消極的事后監(jiān)督，是一種補(bǔ)救措施。往往在監(jiān)督之前，行政相對(duì)方的合法權(quán)益已經(jīng)遭侵害，從程序上來(lái)看這是難以做到監(jiān)督前置。

　　二是煙草執(zhí)法監(jiān)督存在體制缺陷。監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位偏低、權(quán)力不足、權(quán)威性差。監(jiān)督部門職能重復(fù)、交叉過(guò)多，監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系未理順；監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)、配合不夠，對(duì)行政執(zhí)法部門尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等。特別是縣級(jí)局作為執(zhí)法主體，但目前每個(gè)縣局只配備了一名法規(guī)員，沒(méi)有設(shè)立專門的法規(guī)部門，難以真正做到有效監(jiān)督。

　　三是煙草執(zhí)法監(jiān)督程序不完備。煙草行業(yè)的法規(guī)機(jī)構(gòu)作為行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督主體不僅監(jiān)督權(quán)限空泛，而且監(jiān)督程序規(guī)定不完備，其監(jiān)督權(quán)更是難以實(shí)施。如今的困境可謂進(jìn)退兩難，到底是繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督還是安于現(xiàn)狀。眾所周知，全國(guó)煙草行業(yè)制機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)階段還處于初步建立階段，執(zhí)法監(jiān)督程序還需要進(jìn)一步完善，還需要很長(zhǎng)的路要走。

　　四是執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全。監(jiān)督工作未做到經(jīng)?；⒅贫然?、具體化，對(duì)于執(zhí)法者的腐敗瀆職行為靠搞運(yùn)動(dòng)式的突擊檢查來(lái)“緊急救火”，追求轟動(dòng)效應(yīng)，但過(guò)后依然如故，未普遍建立并認(rèn)真實(shí)行監(jiān)督責(zé)任制，面對(duì)執(zhí)法違法行為時(shí)難免出現(xiàn)相互推諉、無(wú)人查究。

　　四.在實(shí)踐工作中如何加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

　　煙草行業(yè)是國(guó)家壟斷的特殊行業(yè)，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)行業(yè)，這就更加要求煙草部門實(shí)踐工作中必須始終堅(jiān)持“三個(gè)依法”，即依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這既是煙草行業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，也是建設(shè)法制煙草的外在要求。煙草企業(yè)必須加強(qiáng)自律、嚴(yán)格規(guī)范、遵紀(jì)守法，切實(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高依法治企水平，把各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

　　（一）建立和完善執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。由于煙草執(zhí)法監(jiān)督本身是一項(xiàng)吃力不討好的工作，加之法律又未對(duì)監(jiān)督者不履行監(jiān)督職責(zé)的處理措施作出明確的規(guī)定。因此，監(jiān)督者不履行監(jiān)督職責(zé)，也不會(huì)產(chǎn)生不良后果，這導(dǎo)致實(shí)踐中“監(jiān)督主體不作為”現(xiàn)象大量存在。要解決這一問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是要盡快完善監(jiān)督機(jī)制，制定相關(guān)工作規(guī)范。

　　一要完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)。作為執(zhí)法主體的縣級(jí)局，也應(yīng)該對(duì)應(yīng)省、市局的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立專門的法規(guī)部門，配備具有專業(yè)法律知識(shí)及執(zhí)法經(jīng)歷的高素質(zhì)人員，只有這樣才能對(duì)專賣執(zhí)法進(jìn)行有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。

　　二要明確監(jiān)督職責(zé)。這里主要是指監(jiān)督者的職責(zé)，將監(jiān)督的職權(quán)、職責(zé)、方式、范圍以及不履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、行政責(zé)任等問(wèn)題明確規(guī)定下來(lái)，敦促其不能忽視自己的監(jiān)督職責(zé)，促使其主動(dòng)強(qiáng)化學(xué)習(xí)提高素質(zhì)。

　　三要完善考核評(píng)估。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)估考核機(jī)制，不僅要對(duì)單位行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核，將執(zhí)法監(jiān)督工作列入本單位年度績(jī)效考核工作中；而且還要對(duì)法規(guī)人員本職工作、履責(zé)情況進(jìn)行考核評(píng)估。

　　四要嚴(yán)格錯(cuò)案追究。雖然目前我們制定了錯(cuò)案責(zé)任追究制度，但多是對(duì)辦案人員、單位領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)人員的責(zé)任追究，而未涉及執(zhí)法監(jiān)督人員的責(zé)任追究，因此應(yīng)完善錯(cuò)案追究制度，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償，將權(quán)利與責(zé)任緊密掛鉤。

　　（二）建立和健全行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系。一是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從糾錯(cuò)向預(yù)防轉(zhuǎn)變。對(duì)一般案件設(shè)立行政執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防記錄，對(duì)重點(diǎn)違法人員建立執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檔案，有效規(guī)避事前法律風(fēng)險(xiǎn)；二是通過(guò)推行案件初審考核制度、疑難案件跟蹤制度、大要案集體討論制度等，對(duì)案件立案、審批、處理環(huán)節(jié)進(jìn)行事中全過(guò)程的監(jiān)督，并且改變過(guò)去“等案審核”、“遇錯(cuò)糾正”的現(xiàn)象，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督；三是完善行政執(zhí)法回訪制度，對(duì)行政執(zhí)法相對(duì)人進(jìn)行事后回訪，監(jiān)督檢查執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過(guò)程中的吃、拿、卡、要等不規(guī)范行為，維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。通過(guò)以上三方面的措施，使行政執(zhí)法監(jiān)督真