煙草在線專稿　　80年代末90年代初根據(jù)審計(jì)署制定的《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的幾個(gè)問題的通知》，整個(gè)煙草行業(yè)根據(jù)自身的特點(diǎn)開始積極地探索和嘗試，普遍開展了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。1999年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，根據(jù)此規(guī)定，可由上級內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作進(jìn)入發(fā)展階段。2000年后，各省局陸續(xù)下發(fā)了《煙草商業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》，大大增強(qiáng)了基層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開展的可操作性和實(shí)用性。2003年來，隨著行業(yè)體制的不斷變革，市級煙草公司逐步成為經(jīng)營的主體，縣級煙草公司法人逐步被取消，在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和母子公司體制已初步形成的新形勢下，如何加強(qiáng)和完善對縣級非法人實(shí)體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了簡要的探討。　

　　一、新體制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性

　　近幾年來，中國煙草行業(yè)實(shí)行了以省級煙草工商分開為突破口的行業(yè)管理體制改革，緊緊圍繞“做精做強(qiáng)主業(yè)，保持平穩(wěn)發(fā)展”的基本方針和“深化改革，推動(dòng)重組，走向聯(lián)合，共同發(fā)展”的主要任務(wù)，積極推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部改革和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)企業(yè)不斷地推行更大規(guī)模更深層次的聯(lián)合重組，商業(yè)企業(yè)則在省、市、縣三級進(jìn)行職能調(diào)整和資產(chǎn)管理體制改革，逐步向?qū)I(yè)分工、產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變。省級商業(yè)公司逐步退出兩煙經(jīng)營，注重宏觀管理，市級公司成為市場經(jīng)營主體，縣級公司取消法人資格，作為市公司下屬分公司，由最低一級的決策層轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行主體。

　　縣級公司取消法人資格后還要不要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)呢？按照通常的規(guī)定，企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的人員范圍限定在企業(yè)法定代表人，這就意味著縣級公司負(fù)責(zé)人不在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍之列。但是煙草行業(yè)的縣級局（分公司）作為煙草專賣和煙草經(jīng)營的最基層單位，擁有專賣執(zhí)法職能，“兩煙”經(jīng)營職責(zé)，資產(chǎn)管理責(zé)任，還擁有一定金額的財(cái)務(wù)開支權(quán)限，因此，我們認(rèn)為對縣級局（分公司）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是完全必要而且必需的。只是這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任不是企業(yè)法人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而是在法人內(nèi)部的一種受托管理責(zé)任。這種責(zé)任不同于一個(gè)單位里的部門、科室責(zé)任，縣級局（分公司）是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，對它的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)是毫無疑問的；但是它又是一個(gè)非法人經(jīng)濟(jì)體，加強(qiáng)對縣級非法人實(shí)體的審計(jì)監(jiān)督必然會(huì)對我們的實(shí)際工作提出新問題和新要求。

　　二、目前任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的新問題　

　　面對不斷變化著新的行業(yè)體制形勢，目前的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作還未及時(shí)調(diào)整工作思路、方法，實(shí)際操作中面臨以下問題：　

　　1、被審計(jì)人員范圍　

　　國務(wù)院下發(fā)的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》第二條明確指出“本規(guī)定所稱企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，是指企業(yè)法定代表人”。從這一規(guī)定可以看出，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的人員范圍僅限定在企業(yè)法定代表人。這就意味著縣級公司負(fù)責(zé)人不在經(jīng)濟(jì)審計(jì)范圍之列。　

　　2、審計(jì)的內(nèi)容及評價(jià)體系　

　　行業(yè)資產(chǎn)的逐級上劃后，各級法人對國有資產(chǎn)承擔(dān)的職責(zé)有所變化，將由原來的兩煙經(jīng)營成果為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營為主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容也將隨著行業(yè)對資產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量的要求而發(fā)生新的變化?？h級分公司由隨著決策權(quán)的上移轉(zhuǎn)變決策執(zhí)行層，市、縣兩級的審計(jì)內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)也隨之承擔(dān)責(zé)任內(nèi)容的變化而變化，原有的審計(jì)評價(jià)體系也將面臨重新設(shè)計(jì)?！?/p>

　　3、審計(jì)的對象范圍及工作方式　

　　目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一般以法人單位為主，一個(gè)模式開展。對市級公司的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以市公司本級為主，對縣級公司采取不低于30%抽查的方式開展審計(jì)工作，抽查范圍內(nèi)的縣級公司經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)按市級公司的模式復(fù)制。取消縣級公司法人資格后，市、縣兩級合并為一套帳務(wù)，審計(jì)方法也將面臨以市級公司為核心，輻射面擴(kuò)大的問題。　

　　4、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定　

　　煙草行業(yè)目前仍為政企合一的管理經(jīng)營體制，壟斷專賣的性質(zhì)、“國家利益至上、消費(fèi)者利益至上”的宗旨決定了行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的計(jì)劃指令色彩，決定了煙草行業(yè)沒有企業(yè)自身的利益，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任的劃分上難以區(qū)分經(jīng)濟(jì)行為和非經(jīng)濟(jì)行為?？h級公司法人取消后，經(jīng)營管理權(quán)被削弱，以現(xiàn)有的評價(jià)體系在對縣級公司經(jīng)濟(jì)責(zé)任的劃分上將更加難以準(zhǔn)確定性?！?/p>

　　三、新形勢下市、縣兩級煙草經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的新思路　

　　1、被審計(jì)人員范圍　

　　在傳統(tǒng)企業(yè)體制下，企業(yè)法定代表人是局長（經(jīng)理），作為被審計(jì)人員毫無疑問。而在現(xiàn)代企業(yè)制度下，被審計(jì)人員不應(yīng)僅僅局限于法定代表人的市級公司局長（經(jīng)理），還應(yīng)該包括承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，其中包括分公司的主要負(fù)責(zé)人。這是因?yàn)?#xff1a;　

　　（1）國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的整體性，要求對所有法人治理要素進(jìn)行全面控制　

　　煙草行業(yè)作為國有企業(yè)，基礎(chǔ)是國家所有制，子分公司體制的治理結(jié)構(gòu)帶有一定的虛構(gòu)性質(zhì)，市級局法定代表人和承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)利益與國家利益、企業(yè)利益存在非一致性甚至矛盾性，往往導(dǎo)致企業(yè)權(quán)力過分集中，權(quán)責(zé)不對稱，內(nèi)部制約機(jī)構(gòu)失效，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國有企業(yè)所有者主體缺位前提下對決定企業(yè)前途和命運(yùn)的全部法人治理要素進(jìn)行有效監(jiān)控的必然選擇?！?/p>

　　（2）經(jīng)濟(jì)責(zé)任的層次性，要求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)按層次建立監(jiān)控機(jī)制　

　　市級公司作為一個(gè)獨(dú)立法人，在其經(jīng)營過程中，必須對國家承擔(dān)資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。從整個(gè)企業(yè)角度上看，這個(gè)責(zé)任是一個(gè)整體而不可分割，必須得到全面履行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面履行，要靠企業(yè)主要治理要素的共同努力和相互制約，也就是靠市級公司的科學(xué)決策和正確經(jīng)營，也離不開分公司的貫徹執(zhí)行，因此對市級公司法定代表人和各分公司主要負(fù)責(zé)人兩個(gè)層面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是對企業(yè)全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容?！?/p>

　　2、審計(jì)內(nèi)容　

　　任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)隨著行業(yè)如火如荼的改革不斷深入，適應(yīng)改進(jìn)和完善國有企業(yè)監(jiān)督體系、強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約的客觀需要，其作為一種綜合性審計(jì)，審計(jì)的主要內(nèi)容是：　

　　（1）企業(yè)重大決策審計(jì)　

　　在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)法定代表人作為企業(yè)決策機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，承擔(dān)有科學(xué)決策和正確貫徹行業(yè)決策方案的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。審計(jì)對象應(yīng)指向市級煙草公司法人代表。主要內(nèi)容有重大籌資投資決策、生產(chǎn)經(jīng)營決策、重大財(cái)務(wù)決策、重大勞資決策，主要審計(jì)決策依據(jù)是否符合國家和行業(yè)規(guī)定，具有合法合規(guī)性；決策方案和程序是否科學(xué)合理，是否嚴(yán)格執(zhí)行，有無違反操作規(guī)程，具有合理性；決策效果是否達(dá)到行業(yè)規(guī)定要求或預(yù)期目的，實(shí)現(xiàn)效率和效果的統(tǒng)一。　

　　（2）企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)審計(jì)　

　　企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)作為重在決策的執(zhí)行過程，其經(jīng)營活動(dòng)的好壞，既是對決策效果的反映也是決策執(zhí)行效果的具體體現(xiàn)。審計(jì)對象應(yīng)指向市級煙草公司法人代表和各主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，包括縣級公司主要負(fù)責(zé)人，分別按其職責(zé)權(quán)限進(jìn)行審計(jì)。經(jīng)營活動(dòng)主要涉及財(cái)產(chǎn)實(shí)物的經(jīng)營和管理、資金資本的營運(yùn)和管理、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的組織和管理。在經(jīng)營管理中，最具有靈魂就是經(jīng)營管理和內(nèi)控運(yùn)行的有效性，對于企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的審計(jì)主要是針對企業(yè)法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行的查證和監(jiān)督。主要包括資產(chǎn)質(zhì)量狀況審計(jì)、資本營運(yùn)合理性審計(jì)和經(jīng)營過程合法性審計(jì)。通過對國有資產(chǎn)真實(shí)性、合法性和效益性的審計(jì)，掌握資產(chǎn)質(zhì)量狀況及增值保值情況，評價(jià)資產(chǎn)經(jīng)營的效果；通過對兩煙生產(chǎn)各流程內(nèi)控建設(shè)的了解及執(zhí)行情況，了解經(jīng)營活動(dòng)是否沿著決策的方向，有無違法違紀(jì)情況?！?/p>

　　（3）企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)　

　　企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)，是獨(dú)立于生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)之外，又與生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)有著緊密聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，屬物質(zhì)財(cái)富分配領(lǐng)域，主要包括財(cái)務(wù)收支審計(jì)、財(cái)務(wù)分配管理審計(jì)。審計(jì)對象應(yīng)以市級煙草公司法人代表為主，適度延伸到縣級公司主要負(fù)責(zé)人。結(jié)合煙草行業(yè)，主要對預(yù)算的編制、執(zhí)行情況的審計(jì)，了解預(yù)算管理制度的健全性，預(yù)算管理與控制水平，重大財(cái)務(wù)收支的項(xiàng)目審查，證實(shí)是否合規(guī)；通過審查稅收的繳納、職工工資的發(fā)放、稅后利潤的分配，了解企業(yè)向職工分配、向國家分配的合法、合規(guī)和合理性?！?/p>

　　3、建立和完善審計(jì)評價(jià)體系　

　　（1）建立健全企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)指標(biāo)體系　

　　對任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評標(biāo)體系包括兩類，一類是定性指標(biāo)，一類是定量指標(biāo)。定性指標(biāo)主要是查閱會(huì)議記錄、制度、文件、了解決策及程序、內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)流程等是否合法合規(guī)、科學(xué)合理；定量指標(biāo)體系建立要結(jié)合審計(jì)內(nèi)容，考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際情況來設(shè)置，主要包括：一是評價(jià)企業(yè)財(cái)務(wù)收支責(zé)任評價(jià)指標(biāo)，如預(yù)算執(zhí)行率、償債能力、營運(yùn)能力、資金結(jié)構(gòu)、盈利能力等；二是資產(chǎn)管理運(yùn)營狀況評價(jià)指標(biāo)，如資本占有率、資本保值增值率、資產(chǎn)收益報(bào)酬、資產(chǎn)流動(dòng)與周轉(zhuǎn)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與損失等。三是評價(jià)企業(yè)投資決策及其效果情況指標(biāo)，如長期投資收益率等。四是評價(jià)企業(yè)發(fā)展能力狀況的指標(biāo)，如銷售增長率、市場占有率、社會(huì)貢獻(xiàn)率等。五是評價(jià)執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)制度的指標(biāo)，如違規(guī)違紀(jì)金額、違規(guī)違紀(jì)比率等?！?/p>

　　（2）審計(jì)評價(jià)應(yīng)當(dāng)適度得當(dāng)　

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告總的要求是實(shí)事求是、客觀公正，要能真實(shí)、全面地反映被審計(jì)對象的情況，不能主觀片面，更不能帶有偏見。而審計(jì)評價(jià)又是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的關(guān)鍵。在審計(jì)評價(jià)中應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是重要性原則。在企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中要把握重點(diǎn)，對重要的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評價(jià)。二是謹(jǐn)慎性原則。在對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行評價(jià)的時(shí)候，要以審計(jì)事實(shí)