煙草在線專(zhuān)稿　　摘要：“符合煙草制品零售點(diǎn)合理布局”是申辦煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的四個(gè)基本條件之一。在制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局方案方面（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合理化布局），針對(duì)個(gè)別縣級(jí)局存在的“調(diào)研少、內(nèi)容粗、操作難”等問(wèn)題，本文分別予以原因剖析，提出相應(yīng)對(duì)策，旨意增強(qiáng)基層專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍的法治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)和便民服務(wù)意識(shí)，確保新常態(tài)下合理化布局工作依法依規(guī)、科學(xué)合理、公平公正、實(shí)施到位，使之成為依法許可、市場(chǎng)監(jiān)管以及終端建設(shè)的得力助手。

　　關(guān)鍵詞：合理化布局；專(zhuān)賣(mài)管理；初探

　　自廣西羅城縣煙草專(zhuān)賣(mài)局“明白證、糊涂辦”的問(wèn)題被中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”欄目報(bào)道后，煙草辦證、煙草零售點(diǎn)合理化布局以及中小學(xué)校周?chē)嬖诰頍熈闶蹜?#xff0c;成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)話題。這些問(wèn)題之所以被“曝光”，一方面，說(shuō)明人民群眾的法治意識(shí)在增強(qiáng)，新聞媒體對(duì)煙草行業(yè)的關(guān)注度在提升。另一方面，也暴露出一些專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)在日常工作中，的確存在“有法不依、執(zhí)法任性”等問(wèn)題，值得我們深思反思。　

　　1、當(dāng)前合理化布局存在的主要問(wèn)題

　　1.1缺乏調(diào)研，生搬硬套。煙草制品零售點(diǎn)如何布局？煙草行業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具體方案由當(dāng)?shù)責(zé)煵輰?zhuān)賣(mài)管理部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素制定。在實(shí)際工作中，個(gè)別縣級(jí)局不深入調(diào)研，常常采取“拿來(lái)主義”，將其它單位的合理化布局方案改頭換面、生搬硬套，使之成為本單位的合理化布局方案。這樣做雖然省時(shí)省力，也看不出什么瑕疵，但畢竟是“仿制品”，不接“地氣”、不服“水土”，在具體實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。

　　1.2考慮不周，粗枝大葉。合理化布局是好是壞，直接涉及到辦證群眾的開(kāi)店“命運(yùn)”，事關(guān)利害關(guān)系人的切身利益，因此，在制定方案時(shí)，定要深思熟慮，切合實(shí)際，尤其對(duì)一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，必須入細(xì)入微，反復(fù)斟酌，不可粗枝大葉，含糊其詞。比如：合理化布局有一個(gè)點(diǎn)與點(diǎn)的“間距”要求。如何解釋這一名詞，怎樣測(cè)量才算科學(xué)合理？這就需要在方案中解釋到位，不能讓群眾產(chǎn)生歧義。在現(xiàn)實(shí)中還會(huì)碰到這樣的一些個(gè)例：一個(gè)便利店緊挨一家大型超市，按一般思維理解，兩家店鋪間距為零，但如果測(cè)量店鋪門(mén)口之間的距離，卻超過(guò)規(guī)定的間距范圍。這樣的考查結(jié)果如何認(rèn)定？還有“繁華街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名詞，從字面看起來(lái)不難理解，但如何確認(rèn)？就需要標(biāo)注權(quán)威部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。還有中小學(xué)校周?chē)坏迷O(shè)立煙草零售點(diǎn)，學(xué)校是否包括幼兒園，中等技術(shù)學(xué)校，等等這些問(wèn)題，都需要考慮周全，不可遺漏。一些縣局的合理化布局方案，往往忽視細(xì)節(jié)問(wèn)題，有的只提及概念沒(méi)有給予解釋，有的雖然解釋了概念，但含含糊糊，甚至是錯(cuò)誤的解釋，自然不能令人信服，在實(shí)際入戶核查中容易引起矛盾與糾紛。

　　1.3剛性有余，柔性不足。合理化布局既要講原則性，又要統(tǒng)籌兼顧，保持靈活性。一些合理化布局方案只講剛性，缺乏柔性，無(wú)形增添了群眾辦證難度。如：對(duì)軍烈屬、自謀職業(yè)的復(fù)退軍人、低保戶、殘疾人（具有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)行為能力）等申請(qǐng)辦理煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的，需要放寬辦證條件，以體現(xiàn)行業(yè)社會(huì)責(zé)任；對(duì)星級(jí)以上賓館、酒店（飯店）或營(yíng)業(yè)面積達(dá)到一定要求的以上賓館、酒店（飯店）、娛樂(lè)場(chǎng)所等服務(wù)性行業(yè)從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的，在合理化布局上需要“特殊情況，特殊對(duì)待”，不能搞“一刀切”；除此之外，要照顧農(nóng)村辦證戶，適當(dāng)提升農(nóng)村辦證比例，消滅“空白村”。在實(shí)際執(zhí)行中，一些縣局為了控制許可證數(shù)量，沒(méi)有考慮或者很少考慮這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)許多難以取締的無(wú)證戶。

　　1.4墨守成規(guī)，過(guò)時(shí)落后。行業(yè)對(duì)合理化布局沒(méi)有統(tǒng)一固定的模式，是考慮到各地的人口、經(jīng)濟(jì)、交通、消費(fèi)能力存在差異，這些因素也是動(dòng)態(tài)的。這就要求各地在制定自己的合理化布局方案時(shí)，既要因地制宜，又要適時(shí)不過(guò)時(shí)，而不能墨守成規(guī)，一成不變。實(shí)際中，一些縣局的合理化布局方案沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)，而是“一管就是七八年”，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。比如：有的城鎮(zhèn)建設(shè)加快，城區(qū)面積翻番，人口數(shù)量劇增，卷煙消費(fèi)群體諸多，但由于受煙草零售點(diǎn)“退一進(jìn)一”的數(shù)量限制，諸多零辦證戶遲遲辦不了許可證；在農(nóng)村，有的群眾辦起了超市，因本村零售點(diǎn)飽和，也無(wú)法取得許可證，成了無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶。

　　1.5舉辦聽(tīng)證　走了形式。一些單位在聽(tīng)證會(huì)上接受消費(fèi)者或者相關(guān)參會(huì)部門(mén)的質(zhì)詢(xún)時(shí)，回復(fù)的針對(duì)性和說(shuō)理性不夠強(qiáng)，個(gè)別單位聽(tīng)證會(huì)走了過(guò)場(chǎng)。有的合理化布局方案在執(zhí)行一段時(shí)間后，因?yàn)榭陀^條件的變化，需要對(duì)一些關(guān)鍵性的條款如關(guān)系到一定范圍內(nèi)卷煙零售點(diǎn)的數(shù)量分布的規(guī)定進(jìn)行修訂時(shí)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效的聽(tīng)證程序，往往只是通過(guò)公示公告的方式來(lái)覆蓋整個(gè)修改過(guò)程，這實(shí)際上是不符合制定程序的。

　　2提升合理化布局水平的有效途徑

　　2.1深入調(diào)查研究。在修訂合理化布局方案前，要扎實(shí)細(xì)致做好調(diào)研工作。一要深入市場(chǎng)，走訪消費(fèi)者、持證戶、無(wú)證戶，了解卷煙消費(fèi)需求、零售點(diǎn)的商圈劃分、無(wú)證戶數(shù)量及形成原因，繪制現(xiàn)有煙草制品零售點(diǎn)分布平面圖；為修訂合理化布局方案找到切入點(diǎn)和平衡點(diǎn)；二要走訪當(dāng)?shù)孛裾?、公安、工商、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)，收集掌握轄區(qū)最新的城鎮(zhèn)、農(nóng)村行政地圖、常住、暫住人口數(shù)字；個(gè)體工商戶、企業(yè)數(shù)量及分布情況；轄區(qū)賓館酒樓、網(wǎng)吧等服務(wù)娛樂(lè)場(chǎng)所、旅游景點(diǎn)數(shù)量及分布情況；轄區(qū)社會(huì)生產(chǎn)總值、物價(jià)、消費(fèi)指數(shù)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)；轄區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、交通規(guī)范等等，為修訂合理化布局方案提供第一手真實(shí)依據(jù)。三要學(xué)習(xí)借鑒兄弟單位在合理化布局方面好的經(jīng)驗(yàn)和做法，“用己之長(zhǎng)，補(bǔ)己之短”，提升本轄區(qū)合理化布局水平。

　　2.2堅(jiān)持“三不原則”。一是不能單純以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)事先設(shè)定總體辦證數(shù)量。在合理化布局中，一些縣級(jí)局預(yù)先設(shè)置辦證指標(biāo)，人為堵塞辦證渠道，一度時(shí)期出現(xiàn)“停止辦證、等待辦證”的問(wèn)題，引起群眾不滿。為此，國(guó)家局明確反對(duì)這種做法，這也是合理化布局所不允許的。個(gè)別專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)要及時(shí)走出合理化布局“誤區(qū)”，切勿設(shè)置辦證指標(biāo)，確保辦證渠道暢通。二是不能未經(jīng)聽(tīng)證直接公布實(shí)施合理化布局方案。對(duì)合理化布局而言，制定方案是必要的，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證更是必須的。不經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的合理化布局方案，不具備合法性。同時(shí)，未通過(guò)聽(tīng)證的合理化布局方案，也不能直接實(shí)施，需要再次修訂提交聽(tīng)證會(huì)。一旦聽(tīng)證會(huì)通過(guò)，就要依照方案實(shí)施，不能朝令夕改，隨意變更。可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，擬定為3年修訂一次。三是不能在合理化布局上搞“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。合理化布局方案一經(jīng)實(shí)施，對(duì)每一個(gè)辦證群眾都是公平、公開(kāi)、公正的。作為具體實(shí)施者，一定要堅(jiān)持原則，秉公辦事，不能內(nèi)外有別、優(yōu)親厚友，嚴(yán)禁敷衍了事、弄虛作假。特別是測(cè)量零售點(diǎn)間距、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所面積時(shí)，要用標(biāo)準(zhǔn)卷尺按照可以通行的直線距離測(cè)量，不能靠目測(cè)或步伐測(cè)量，確保數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確，讓辦證戶眼見(jiàn)為實(shí)，口服心服。

　　2.3強(qiáng)化“三項(xiàng)工作”。一是做好宣傳解釋。當(dāng)前，一些縣級(jí)局重視煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的對(duì)外宣傳，卻忽視了對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)煵萘闶埸c(diǎn)合理化布局方案的宣傳，個(gè)別專(zhuān)賣(mài)人員甚至認(rèn)為：合理化布局方案不能公開(kāi)宣傳，以免造成辦證群眾蜂擁而至，導(dǎo)致辦證數(shù)控，影響專(zhuān)賣(mài)管理。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)是不對(duì)的。因?yàn)楹侠砘季址桨甘寝k證的基本條件之一，是經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的規(guī)范性文件，完全可以公開(kāi)宣傳，不需要保密，更不必杞人憂天。反之，只有認(rèn)真做好宣傳解釋，讓辦證群眾聽(tīng)明白，才能減少辦證考查過(guò)程中不必要的糾紛和矛盾。公開(kāi)的方式和途徑不受限制，可以在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站公開(kāi)，可以利用3·15、12·4等重大活動(dòng)節(jié)日現(xiàn)場(chǎng)宣傳講解，還可以通過(guò)客戶訂貨平臺(tái)、短信、微信等電子傳媒，向人民群眾做好宣傳。二是嚴(yán)格責(zé)任追究。零售點(diǎn)布局是否合理，既要有一個(gè)好的方案，更要靠專(zhuān)賣(mài)部門(mén)嚴(yán)格實(shí)施。當(dāng)前，學(xué)校周?chē)我猿霈F(xiàn)數(shù)量不少的卷煙零售戶？有的零售點(diǎn)與零售點(diǎn)之間的距離為何相距很近？這并非合理化布局方案的問(wèn)題，而是在實(shí)施過(guò)程中，專(zhuān)賣(mài)部門(mén)沒(méi)有嚴(yán)格把關(guān)造成的。為此，要建立許可證辦理責(zé)任追究制度，通過(guò)明確責(zé)任、層層把關(guān)，嚴(yán)格復(fù)查，責(zé)任倒查，追究相關(guān)人員責(zé)任，確保辦證戶合理化布局考察工作真實(shí)細(xì)致，不出紕漏。三是研發(fā)信息模塊。為了更直觀地反映轄區(qū)零售點(diǎn)分布的疏密度、合理性，可以借鑒天氣預(yù)報(bào)示意圖的做法，自主研發(fā)當(dāng)?shù)亓闶埸c(diǎn)合理化布局電子地圖。在電子地圖上標(biāo)注零售點(diǎn)位置，便于專(zhuān)賣(mài)部門(mén)更好地分析研究本轄區(qū)零售點(diǎn)合理化布局走勢(shì)，同時(shí)，“一圖多用”，標(biāo)注違規(guī)使用許可后證的異常戶、無(wú)證戶，為科學(xué)合理布局、強(qiáng)化許可證后續(xù)監(jiān)管提供方便。

　　總之，合理化布局是專(zhuān)賣(mài)管理基礎(chǔ)工作。作為“政策”制定和具體實(shí)施者，縣級(jí)局一定要高度重視此項(xiàng)工作，切實(shí)做到“深入調(diào)研定方案、依法聽(tīng)證求完善、嚴(yán)格規(guī)范抓實(shí)施、與時(shí)俱進(jìn)促發(fā)展”，確保合理化布局工作才能順利開(kāi)展，取得實(shí)效。