煙草在線專稿　　當(dāng)前，隨著煙草提稅順價的市場變動，國家控?zé)熈Χ冗M(jìn)一步加強(qiáng)，作為煙草專賣行政主管部門應(yīng)“守土有責(zé)”，為踐行“兩個至上”精耕細(xì)作。許可證管理一直是專賣管理中重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)工作，雖然煙草專賣零售許可證的發(fā)放和后續(xù)管理已逐步走向規(guī)范化、制度化，但是，現(xiàn)實(shí)中零售許可證的使用方面仍存在諸多問題，不僅擾亂了正常的卷煙市場經(jīng)營秩序，還占用了寶貴的卷煙市場資源，因此，加強(qiáng)許可證管理，尤其是建立健全零售許可證退出管理機(jī)制，成為新形勢下許可證管理的重點(diǎn)工作，更是順應(yīng)國家提稅控?zé)熣叩闹匾e。

　　一、煙草專賣零售許可證退出管理的現(xiàn)狀

　　依照《煙草專賣法》及其實(shí)施條例、《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定，煙草專賣零售許可證持證人應(yīng)當(dāng)按照煙草專賣零售許可證的許可范圍和有效期限，依法經(jīng)營和使用許可證，《煙草專賣許可證申請與辦理程序規(guī)定》中對許可證停業(yè)申請、歇業(yè)申請等管理類事項(xiàng)也做出了相應(yīng)的規(guī)定，但是由于當(dāng)前卷煙零售市場持證戶數(shù)趨近飽和以及許可證的退出管理機(jī)制尚未真正建立，真正主動前往煙草專賣行政主管部門申請停、歇業(yè)的持證戶極少，大多數(shù)持證戶都是停、歇業(yè)不主動、不申請，甚至出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓、出租許可證的違法行為，間接擾亂了卷煙市場的正常秩序，增加了卷煙市場的監(jiān)管難度，同時也損害了廣大合法持證戶和擬申請辦證戶的利益。因此，探索、建立和健全煙草專賣零售許可證的退出管理機(jī)制顯得尤為重要。

　　二、許可證退出的含義及種類

　　狹義上的許可證退出，是指煙草專賣零售許可證持有人因法定情形的出現(xiàn)，不再符合持有煙草專賣許可證的法定條件，從而注銷其所持有的煙草專賣零售許可證的行為。

　　廣義上的許可證退出，是指持有煙草專賣許可證的經(jīng)營者，因某種事由的出現(xiàn)，停止經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)，對其許可證進(jìn)行一定的管理，使其處于有效的監(jiān)控狀態(tài)，從而避免出租、出借、轉(zhuǎn)讓等違法行為的發(fā)生。廣義的退出除了停業(yè)、歇業(yè)、撤銷、撤回、注銷等法定退出流程，還包括銷售部門的停止供貨流程。

　　本文所述的許可證退出管理是從廣義入手，多流程、多渠道、多方式來綜合解決現(xiàn)有問題。

　　三、專賣零售許可證退出管理中存在的主要問題

　　目前在專賣零售許可證的退出管理過程中存在較為典型的問題為：停、歇業(yè)不申請，非法轉(zhuǎn)讓、出租，管理不到位等問題。

　　（一）停、歇業(yè)不申請，浪費(fèi)許可資源

　　《煙草專賣許可證管理辦法》第五十條規(guī)定：“取得煙草專賣許可證的公民、法人或者其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機(jī)關(guān)提出停業(yè)申請……”，《煙草專賣許可證申請與辦理程序規(guī)定》第二十三條規(guī)定“發(fā)生《煙草專賣許可證管理辦法》第四十九條第二項(xiàng)至第五項(xiàng)規(guī)定的情形，持證人或利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定情形發(fā)生后30日內(nèi)申請歇業(yè)；持證人在許可證有效期限內(nèi)不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)及時提出歇業(yè)申請……”，但事實(shí)上，絕大部分持證戶在停、歇業(yè)時都不會主動向煙草部門提出申請，因?yàn)樯暾埢虿簧暾埻?、歇業(yè)對預(yù)停止經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)的持證戶而言，沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，所以持證戶一般都不會主動申請。

　　在卷煙零售戶停、歇業(yè)期間，煙草專賣零售許可證尚處在行政許可有效期內(nèi)，但這類許可證處于“冬眠狀態(tài)”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，煙草專賣零售許可證要經(jīng)過公告并履行注銷手續(xù)才算完全退出。如果“冬眠狀態(tài)”許可證過多，卻又不經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)，對于目前比較緊缺的煙草專賣零售行政許可資源來說，就是一種最大的浪費(fèi)。

　　（二）非法轉(zhuǎn)讓、出租，　擾亂市場秩序

　　轉(zhuǎn)讓，是原持證人自己停止經(jīng)營煙草專賣零售業(yè)務(wù)后，將許可證轉(zhuǎn)讓給他人并從中謀利的行為?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》規(guī)定持證人不得以買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證，否則煙草專賣行政主管部門可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。在實(shí)踐中，持證戶在轉(zhuǎn)讓店鋪時為了避免被煙草部門發(fā)現(xiàn)而對其予以停止供貨，雙方一般都會協(xié)商好在轉(zhuǎn)讓店鋪的時候連同零售許可證一并轉(zhuǎn)讓，這就出現(xiàn)了實(shí)際經(jīng)營者改變，但經(jīng)營場所的工商營業(yè)執(zhí)照、煙草專賣許可證等相關(guān)的證件、材料等顯示的經(jīng)營者未改變，或是營業(yè)執(zhí)照登記事項(xiàng)與許可證不符等情況。

　　出租，是指持證人將煙草專賣零售許可證租借給他人使用并從中謀取利益的行為。出租有兩種形式，一是完全出租，持證人實(shí)際并未經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)，而是將許可證使用權(quán)完全交由他人，是否訂購卷煙、訂購什么卷煙完全由他人支配。二是不完全出租，持證人本人有經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)，但由于其本人經(jīng)營規(guī)模小，銷量不大，為了提高其星級和限量從而取得更好的貨源分配策略，而與其他零售戶（一般為大戶）共用一份許可證。

　　上述兩類違法行為的存在擾亂了卷煙市場秩序：一是為代訂、套取卷煙貨源提供了有利條件，二是為無證戶提供了生存的“溫床”，三是損害了合法卷煙持證戶的利益，而針對上述違法行為，煙草專賣執(zhí)法人員一般都苦于沒有充分的證據(jù)，而不能對其許可證進(jìn)行處理。

　　（三）忽視監(jiān)管，動態(tài)管理失控

　　受相關(guān)專賣考核指標(biāo)的影響，在日常實(shí)際工作中，大部分煙草專賣市場管理員或稽查員只是對息息相關(guān)的考核指標(biāo)涉及的內(nèi)容如案件查處、市場監(jiān)管等比較重視，而輕視了許可證后續(xù)監(jiān)管等考核指標(biāo)以外的相關(guān)工作，對許可證的動態(tài)變化不能做到及時掌握，特別是地處邊遠(yuǎn)、交通不便的行政村的監(jiān)管。

　　（四）專賣零售許可證退出管理存在問題的原因分析

　　造成煙草專賣零售許可中出現(xiàn)的停、歇業(yè)不申請，非法轉(zhuǎn)讓、出租等問題，從外因分析主要是部分持證戶的法律意識淡薄，受現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)動或人情交往影響，從內(nèi)因來看則是監(jiān)督管理不夠全面，具體如下：

　　1、外因分析

　?、佟【頍煶肿C戶的法律意識比較淡薄，不知道停、歇業(yè)應(yīng)當(dāng)辦理申請，也不知道專賣許可證不能非法轉(zhuǎn)讓、出租等。新的《煙草專賣許可證管理辦法》頒布實(shí)施已經(jīng)多年，但新辦法的社會影響力仍然很小，大部分經(jīng)營者不清楚煙草專賣許可證管理的內(nèi)容，認(rèn)為只要不賣假煙、走私煙就行了，對零售許可證的處理也很隨意。

　?、凇‰S著卷煙市場競爭的日趨激烈，一些卷煙零售戶因經(jīng)營狀況不佳而被迫改行從事其它生意，但他們又不想放棄“含金量”很高的煙草專賣零售許可證，受現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)動或人情交往影響，往往想方設(shè)法將零售許可證轉(zhuǎn)讓、有償出租或出借給無卷煙經(jīng)營資格的經(jīng)營戶或者有證戶。

　　2、內(nèi)因分析

　　由于大部分基層專賣管理機(jī)關(guān)只將查辦違法案件起數(shù)、市場凈化程度等作為考核的指標(biāo)，忽略了對許可證管理特別是后續(xù)管理的監(jiān)督考核，導(dǎo)致了部分專賣一線人員只重視違法案件的查處，而對持證戶的許可證動態(tài)管理不足，信息掌握不及時、不準(zhǔn)確，更有甚者對經(jīng)營者停、歇業(yè)以及出租轉(zhuǎn)讓專賣零售許可證等違法行為視而不見，影響了專賣零售許可證的退出管理?！?/p>

　　（五）專賣零售許可證退出管理的實(shí)踐探索

　　煙草專賣零售許可證退出管理情況十分復(fù)雜，單一依靠專賣部門采取行政手段處理，不僅不能很好地解決問題，有時甚至?xí)鸱葱Ч?#xff1b;因而專賣管理在管理力量上要聯(lián)合業(yè)務(wù)部門，在管理手段上要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段，解決管理難點(diǎn)，理順管理矛盾，使煙草專賣零售許可證退出管理真正為維護(hù)煙草專賣市場秩序、維護(hù)專賣零售戶、消費(fèi)者利益服務(wù)。因此，針對實(shí)踐中存在的問題，通過對關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵流程、關(guān)鍵結(jié)果的分析與實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手：

　　1、把好“三關(guān)”，管建結(jié)合，綜合治理

　?、佟“押眯麄麝P(guān)，注重宣傳效果，牢固守法意識

　　在做好日常煙草專賣法律法規(guī)宣傳的同時，還注重了以下幾方面的宣傳：

　　第一，新辦證零售戶培訓(xùn)中重點(diǎn)宣傳關(guān)于停、歇業(yè)及相關(guān)違法行為的內(nèi)容及程序，并制作和發(fā)放相應(yīng)的停、歇業(yè)、依法使用許可證的宣傳卡片和資料。

　　第二，編制通俗易懂的宣傳信息，通過公共平臺或者手機(jī)短信平臺的方式不定期的向零售戶宣傳。

　　第三，在日常走訪檢查中，時刻提醒持證戶依法使用許可證的相關(guān)規(guī)定。例如：許可事項(xiàng)發(fā)生變化應(yīng)如何處置、許可證期限屆滿時應(yīng)如何延續(xù)、暫停營業(yè)時應(yīng)如何辦理等內(nèi)容，促進(jìn)持證戶規(guī)范用證的意識。

　　通過多種形式的宣傳，不斷提高持證戶的法律意識，促使其在不經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)時能主動前往發(fā)證機(jī)關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)。

　　②　把好流程關(guān)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，規(guī)范許可證辦理

　　煙草專賣零售許可證的規(guī)范辦理是提高許可證質(zhì)量的基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政許可內(nèi)部監(jiān)管則是規(guī)范許可證辦理的前提，因此，如何加強(qiáng)對行政許可的內(nèi)部監(jiān)管就顯得至關(guān)重要。

　　一是建立回避制度。許可證辦理過程中，申請人的申請材料反映的內(nèi)容是否與實(shí)際情況一致、是否符合合理布局，都要通過一線專賣人員的現(xiàn)場勘查來體現(xiàn)，如果勘查人員存在主觀隨意性，則會直接影響勘查的公平性，通過借鑒行政處罰程序中的回避制度，建立行政許可勘查回避制度來制約這一行為，可以有效避免勘查人員因主觀因素而作出“人情勘查”。

　　二是重點(diǎn)加強(qiáng)許可證申辦流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。目前，煙草專賣零售許可證的申辦程序?yàn)椤吧暾垺芾怼瞬椤鷮彶椤鷽Q定→送達(dá)→歸檔”，其中核查和審查環(huán)節(jié)是整個流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，針對上述兩個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管，一是要增強(qiáng)受理機(jī)