2019年8月，夏末初秋時節(jié)。

　　云南省宣威市熱水鎮(zhèn)營溝村煙農(nóng)付順昌，將自家所種的烤煙送到了煙葉收購站?！鞍春贤N煙、按約定交煙”成為煙農(nóng)們的一種共識。

　　江蘇中煙工業(yè)有限責(zé)任公司南京卷煙廠卷包車間擋車工俞優(yōu)敏，目送一件件卷煙通過“一號工程”完成打碼?！皣栏裼媱澒芾怼⒁?guī)范‘兩打三掃’”是卷煙工商企業(yè)的“規(guī)定動作”。

　　山東省濟南市歷下區(qū)零售戶王超，領(lǐng)到了到期換發(fā)的煙草專賣零售許可證?！盁o證經(jīng)營風(fēng)險大、執(zhí)證賣煙才安心”是零售戶們常掛在嘴邊的實在話。

　　從煙田到車間再到柜臺，從新中國成立到改革開放再到新世紀，從“大蓋帽”打假到“大頭鞋”緝私直至“大數(shù)據(jù)”監(jiān)管……盡管時空有變、方式各異，但有一項工作一直深度參與煙草行業(yè)運行，發(fā)揮著重要保障作用，這就是煙草專賣管理。

　　自1981年國務(wù)院決定對煙草實行國家專營以來，煙草專賣管理工作始終聚焦鞏固和完善煙草專賣制度，堅持依法行政、依法管理，著力抓好專賣內(nèi)管、市場監(jiān)管、打假打私等工作，有力地維護了國家利益和消費者利益，為煙草行業(yè)乃至國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展作出了積極貢獻。

　　鑄劍，以完備之法度

　　1915年5月，北洋政府頒布《全國煙酒公賣暫行簡章》，明確要對煙酒實行“公賣”。這是中國最早的煙草專賣制度，煙草專賣管理也嶄露頭角。由于當時軍閥割據(jù)、政令不通，“煙酒公賣”并不成功。

　　新中國成立之初，新的煙草專賣制度開始醞釀，1951年，中華人民共和國中央財政部發(fā)布《專賣暫行事業(yè)條例（草案）》，將卷煙用紙納入專賣范圍。

　　上世紀70年代末80年代初，關(guān)于煙草專賣的一整套理論逐漸成形。彼時，學(xué)術(shù)界普遍認為，國家必須對煙草行業(yè)進行宏觀調(diào)控、總量控制，尤其要把煙草專賣立法擺上重要日程。隨后，煙草專賣體制機制建設(shè)逐漸加快。

　　1981年5月，國務(wù)院決定對煙草實行國家專營，現(xiàn)行煙草專賣制度由此發(fā)端。

　　1982年中國煙草總公司成立，1983年國務(wù)院發(fā)布《煙草專賣條例》，1984年國家煙草專賣局設(shè)立，專賣管理工作進入發(fā)展快車道。

　　1991年和1997年，隨著《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》先后頒布實施，煙草專賣管理正式走上依法管理的道路。

　　2005年和2008年，國務(wù)院先后下發(fā)文件，進一步明確煙草行業(yè)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制和專賣管理工作的體制、機構(gòu)、職責(zé)等，為后續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

　　2009年以來，煙草專賣法及其實施條例進行了數(shù)次修訂，專賣法律法規(guī)體系更趨完善。

　　煙草專賣制度是煙草行業(yè)的“尚方寶劍”，做好專賣管理工作是煙草行業(yè)的根本職責(zé)。以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”為核心的煙草專賣制度和管理體制在我國逐步完善，煙草專賣管理的“大專賣”模式逐步建立。

　　“大專賣”著眼于“完全專賣”。在行業(yè)層面，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制，對全國煙草行業(yè)產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)的集中統(tǒng)一管理，通過國家壟斷、計劃管理、行政許可等手段，履行加強煙草專賣內(nèi)部管理、煙草專賣生產(chǎn)經(jīng)營及有關(guān)保障、堅持和完善煙草專賣制度的職責(zé)。具體到“專賣專營”層面，主要包括三大法定許可制度，即煙草專賣品生產(chǎn)和進出口的法定許可證制度、煙草專賣品銷售和經(jīng)營主體的法定許可證制度、煙草專賣品運輸?shù)姆ǘ蔬\證制度。

　　國家以立法的形式確立了煙草行業(yè)專賣專營的體制機制。煙草行業(yè)要不忘初心、牢記使命，嚴格按照煙草專賣法律法規(guī)要求，堅決做到依法行政、依法管理、依法組織生產(chǎn)經(jīng)營，確保各項工作始終在法治軌道上運行。

　　磨礪，以計劃為鋒刃

　　《煙草專賣法》開宗明義：“為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營?！睂嵭杏媱澒芾淼年P(guān)鍵是總量控制，邁出的關(guān)鍵一步是“清理計劃外煙廠”。

　　縱覽70年歷史，凡是將“計劃管理、總量控制”落實較好時期也是煙草行業(yè)發(fā)展較快時期。

　　新中國成立之初，百廢待興，國家對煙草行業(yè)（主要是卷煙工業(yè)）的管理逐步從分散走向集中，計劃管理工作開始起步。這期間，全國卷煙工業(yè)布局得到了較好調(diào)整，卷煙工業(yè)企業(yè)從1949年的1249家減少到1957年的110家左右，企業(yè)效益明顯好轉(zhuǎn)。

　　但是，從上世紀60年代末開始，各地逐漸出現(xiàn)大量未經(jīng)國家計劃部門批準的小型卷煙廠和雪茄煙廠（以下簡稱計劃外煙廠）。計劃外煙廠的出現(xiàn)，使得煙草工業(yè)出現(xiàn)管理混亂、盲目發(fā)展、產(chǎn)銷失調(diào)、質(zhì)量下降、效益降低的嚴重局面，同時造成了國家稅收的大量流失。

　　從上世紀70年代初開始，煙草行業(yè)逐步加大管控力度，通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”計劃外煙廠等一系列措施調(diào)控?zé)煵莓a(chǎn)銷量。到2000年左右，煙草行業(yè)在全國清理關(guān)停了300多家計劃外煙廠，小煙廠過多和無序發(fā)展的問題得到有效解決。

　　2004年，國家局做出新的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，提出“深化改革、推動重組、走向聯(lián)合、共同發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，卷煙工業(yè)企業(yè)從此走上以“聯(lián)合、兼并、重組、整合”為方向的“做大做強”之路，計劃管理隨之得以加強。這一系列改革舉措，有效地推動了優(yōu)勢卷煙工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大，也為后來煙草行業(yè)持續(xù)十多年的高速發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。

　　“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”只是“非常手段”，加強計劃管理還需“持久之功”。

　　在煙葉種植上，1997年后，合同收購制開始在煙區(qū)推行。簽訂種植合同成為約束地方政府、煙草企業(yè)、煙農(nóng)嚴格執(zhí)行國家煙葉生產(chǎn)計劃的重要方法。2000年以來，隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，煙葉生產(chǎn)組織形式發(fā)生顯著變化，各個環(huán)節(jié)逐漸分離，專業(yè)化服務(wù)逐步鋪開，這為嚴格落實煙葉種植計劃提供了有力抓手。同時，隨著煙葉計劃管理的加強，“機耕到畝、育苗到戶、物資到人、移栽到棵”成為從源頭嚴控?zé)熑~種植規(guī)模的有效手段。

　　在卷煙生產(chǎn)上，2006年上馬的“一號工程”——“卷煙生產(chǎn)經(jīng)營決策系統(tǒng)”將“計劃管理、總量控制”落到了實處。這一基礎(chǔ)性信息化工程，以物流跟蹤為手段，通過“兩打三掃”，及時準確采集工商企業(yè)卷煙產(chǎn)量、價格、庫存、成本、銷量和流向等卷煙生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，對提升宏觀調(diào)控能力、規(guī)范經(jīng)濟運行等起到至關(guān)重要的作用。

　　在宏觀調(diào)控上，“總量控制、稍緊平衡”是煙草行業(yè)始終堅持的一條基本準則，貫穿改革發(fā)展始終。近年來，國家局多次明確提出，要堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持“總量控制、稍緊平衡，增速合理、貴在持續(xù)”方針，以調(diào)整供求關(guān)系、穩(wěn)定市場狀態(tài)，保持行業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

　　“大專賣”，意味著專賣管理必須涵蓋煙草產(chǎn)業(yè)鏈條所有環(huán)節(jié)。任何一個環(huán)節(jié)“掉鏈子”，都會影響專賣管理整體效果。煙葉生產(chǎn)如此，卷煙制造如此，卷煙銷售也是如此。

　　改革開放后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展、市場活躍度提高，一些地方逐漸出現(xiàn)所謂“卷煙自由批發(fā)市場”，被稱為“卷煙黑市”，嚴重擾亂市場秩序。清理“卷煙黑市”逐漸成為煙草專賣管理部門的工作重點。

　　自上世紀80年代中期開始，一些地區(qū)開始出現(xiàn)“卷煙黑市”并逐漸擴大規(guī)模。到上世紀90年代，一些大的“卷煙黑市”甚至在當?shù)亍芭e足輕重”。如1996年被取締的位于武漢的5個非法卷煙市場，共有煙販360多戶，年非法交易量達到湖北全省當年卷煙銷量的五分之一左右，年非法交易額達35億元，而所交各種稅費卻不足200萬元。

　　重拳打擊方顯法律權(quán)威。對此，各級煙草專賣管理部門與公安、工商等執(zhí)法部門密切配合，對無證經(jīng)營、“卷煙黑市”、銷售假冒卷煙等進行了嚴肅查處和重點打擊，凈化了卷煙市場。數(shù)據(jù)顯示，從1993年到1998年，全國共取締不規(guī)范的卷煙市場126個。到1999年年底，各類“卷煙自由批發(fā)市場”基本被取締。

　　事物是不斷發(fā)展變化的，專賣管理的手段和重心也隨著形勢不斷變化。2010年左右，真煙非法流通逐步成為專賣管理的重點工作之一。

　　2012年，經(jīng)過在江西省煙草專賣局一年多的試點，國家局決定全面推行專賣內(nèi)管委派制。專賣內(nèi)管委派制下，各級煙草專賣局按照“垂直管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)、相對獨立”的原則，調(diào)整專賣內(nèi)管機構(gòu)設(shè)置，建立專賣內(nèi)管委派體制，嚴格落實責(zé)任追究和獎懲機制，構(gòu)建起“制度完善、職責(zé)明確、監(jiān)管到位、獎懲嚴明”的監(jiān)管體系。

　　同時，在改革發(fā)展大背景下，專賣管理工作還堅持同其他不規(guī)范行為作斗爭。

　　上世紀80年代初，國家局、總公司一成立就把制止卷煙降價競銷、整頓批發(fā)渠道等工作作為重要任務(wù)，維護了卷煙市場秩序。

　　上世紀90年代，各級煙草專賣管理部門充分利用法律所賦予的執(zhí)法權(quán)，在煙草專賣許可、準運制度等方面持續(xù)發(fā)力，不斷加大專賣管理力度。

　　從1999年開始，國家局、總公司陸續(xù)開展煙葉流通、卷煙體外循環(huán)、財經(jīng)秩序等專項治理整頓工作，著力推進規(guī)范管理“兩項工作”，確保行業(yè)始終沿著規(guī)范的道路前行。

　　實踐證明，必須嚴格管理、加強調(diào)控，必須著眼全局、顧全大局，把發(fā)展建立在可靠市場基礎(chǔ)和扎實工作基礎(chǔ)之上，推動煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。