這次疫情中，煙草行業(yè)表現(xiàn)可謂耀眼。一季度，行業(yè)產(chǎn)銷逆勢增長，行業(yè)工業(yè)增加值、營業(yè)收入、利潤總額等3項(xiàng)指標(biāo)增速均位居全國41個工業(yè)大類行業(yè)第一位。究其原因，乃是由于制度優(yōu)勢，是充分發(fā)揮了煙草專賣制度優(yōu)勢和全產(chǎn)業(yè)鏈集中統(tǒng)一管理的優(yōu)勢。但煙草行業(yè)的供應(yīng)鏈還未真正形成完整閉環(huán)，缺少的正是供應(yīng)鏈的一頭一尾：煙葉種植和卷煙零售，恰是這兩段不是行業(yè)直接控制的。如果將這條每年萬億稅利的供應(yīng)鏈視作具有生命意識的生物，它自然會產(chǎn)生出長出頭尾的沖動。事實(shí)上，這樣的探索從來沒有停止過。

　　我們先說尾，即銷售終端。整個煙草專賣法律、行業(yè)制度在設(shè)計之初是沒有考慮煙草行業(yè)自己進(jìn)入零售的，但這些年也一直不斷有商業(yè)企業(yè)在探索做好自己的零售終端，比如直營店及相關(guān)的授權(quán)、加盟系統(tǒng)。如果說這是前瞻性考慮到煙草專賣制度即使發(fā)生變動，行業(yè)也能夠留有一個自己的零售網(wǎng)絡(luò)，這算是一種解釋。但在專賣制度下，煙草行業(yè)自己要進(jìn)入零售，就非常敏感。對社會大眾來說，有一點(diǎn)裁判員下場踢球的意思了。所以，目前的煙草直營店定位就應(yīng)當(dāng)是只起到模式上示范的作用，與民爭利的邏輯應(yīng)該是排除在外的。因?yàn)?#xff0c;在目前的法律和規(guī)定下，煙草制品基本沒有宣傳渠道。如果沒有幾百萬零售戶為煙草行業(yè)搖旗吶喊，等到煙草制品的零售成了一個行業(yè)自己的事情，那就非常尷尬了。這個行業(yè)需要幾百萬零售戶發(fā)揮主觀能動性促進(jìn)消費(fèi)者購買，這是他們的主場，也讓他們成為了煙草行業(yè)的利益共同體。疫情期間，有很多零售戶錯誤地宣傳吸煙抗病毒“知識”，這個小插曲從側(cè)面反映了其銷售的主動性。目前，我認(rèn)為的銷售終端痛點(diǎn)是，煙草行業(yè)建立了世界上為數(shù)不多專業(yè)的煙草執(zhí)法隊(duì)伍，但對無證經(jīng)營的零售戶卻沒有執(zhí)法權(quán)，這是個非常尷尬的事情。如果市場秩序監(jiān)督部門又騰不出手治理的話，煙草專賣零售許可證成為了煙草的入網(wǎng)證，沒有區(qū)別出零售專賣的特性。

　　再說頭，煙草行業(yè)的起點(diǎn)是煙葉種植，或者說是煙葉生產(chǎn)。然而煙葉種植不是煙草行業(yè)的內(nèi)部產(chǎn)業(yè)，不在供應(yīng)鏈直接控制下。這里就要提到一個概念，土地的流轉(zhuǎn)。煙草行業(yè)沒有煙葉種植企業(yè)，根本在于沒有自己的土地，而這又是我國的土地基本政策下的常態(tài)。

　　對耕地的流轉(zhuǎn)，政府慎之又慎。中國自有歷史以來，從春秋戰(zhàn)國確立土地私有開始，土地兼并問題一直是影響巨大的社會根源性問題，是一切關(guān)系的發(fā)端。土地兼并，無疑是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，又反過來提高了生產(chǎn)力，但又是加重社會矛盾，加劇統(tǒng)治危機(jī)的重要因素。新中國建立后，農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化，土地歸國家所有，土地公有制確立，土地兼并宣告結(jié)束。然而生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的相互作用構(gòu)成生產(chǎn)方式的矛盾運(yùn)動一直存在，在新的生產(chǎn)關(guān)系建立起來以后的一定時期內(nèi)，生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)同生產(chǎn)力的發(fā)展要求基本上是相適合的，這時，生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的發(fā)展具有積極的推動作用，因而保持生產(chǎn)關(guān)系的相對穩(wěn)定，是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。這時生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間雖然也有矛盾，但不具有對抗性質(zhì)，因此，不會、也不需要對生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行根本變革。當(dāng)發(fā)展到一定程度，原來適合于生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，就逐漸變成不適合新的生產(chǎn)力發(fā)展的要求了，矛盾就日益激化起來，其性質(zhì)也由非對抗轉(zhuǎn)化為對抗，這時就必然要提出根本變革舊的生產(chǎn)關(guān)系的要求，于是就進(jìn)入到根本改變生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的階段。在生產(chǎn)關(guān)系的根本變革實(shí)現(xiàn)以后，生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力的不適合又轉(zhuǎn)化為適合，從而又在新的基礎(chǔ)上開始了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾運(yùn)動。生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力由適合到不適合，再到新的基礎(chǔ)上的適合，是一個循環(huán)往復(fù)的無限的前進(jìn)運(yùn)動過程。這就是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動的基本形式。

　　這里，我可以提供一個頗有意味的事件。2008年，新華網(wǎng)一篇名為《安徽省小崗村：從“分田到戶”到新型合作化》寫到：30年前，當(dāng)安徽省小崗村村民嚴(yán)金昌在曾經(jīng)推動了中國農(nóng)村重大變革的“分田到戶”的秘密協(xié)議上摁下手印時，他沒有想到，有一天，他會把分到自家的田地又租回去了。2006年，嚴(yán)金昌和十幾戶農(nóng)民一起，以每畝500元的價格把自家的兩畝土地出租給一家上海公司，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，年終參與分紅。這些農(nóng)民們有的外出打工，有的則接受了這家上海公司的返聘，成為企業(yè)員工，每人每月領(lǐng)取600元左右的工資。這就是一個反復(fù)和循環(huán)的典型，當(dāng)年承包到戶（分散）的土地現(xiàn)在又租出去（集中）。實(shí)際以現(xiàn)在目前的情況，哪怕是把農(nóng)戶的數(shù)量減少一半，平均每戶的耕地面積增加一倍，也仍然僅僅相當(dāng)于歐盟農(nóng)場規(guī)模的幾十分之一，北美農(nóng)場的幾百分之一，小生產(chǎn)與大市場的潛在矛盾依然存在。

　　近幾年，為了適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，事關(guān)土地的法律法規(guī)集中修訂和變動，政治學(xué)基礎(chǔ)告訴我們“法是體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的社會規(guī)范”。所以，我們從《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等幾項(xiàng)法律入手，尋根朔源，試著找找思路：

　　首先，國家鼓勵土地流轉(zhuǎn)。

　　2019年新實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》中，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情形中新設(shè)了“土地經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)。舊法強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)”，新法強(qiáng)調(diào)“土地經(jīng)營權(quán)”，雖兩字之差但影響非常大。舊法規(guī)定發(fā)包人將土地發(fā)包給承包人后，承包人可以通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；新法規(guī)定發(fā)包人將土地發(fā)包給承包人后，承包人可以通過出租（轉(zhuǎn)讓）、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，由土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營。流轉(zhuǎn)方式也首次將“入股”作為了重要方式進(jìn)行明確。

　　2018年起施行的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定“國家保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位”　。關(guān)于出資形式，修改中又做了放寬：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)出資”。取消了有關(guān)“同類”農(nóng)產(chǎn)品或者“同類”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)中的“同類”的限制，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，專業(yè)化基礎(chǔ)上向綜合化方向發(fā)展。另外，增加了一章“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”，可以讓合作社橫向擴(kuò)大。

　　但是，新法也保持謹(jǐn)慎的限制。

　　2020年1月1日開始執(zhí)行的新的《土地管理法》，除了破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，發(fā)了一個農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接通過出讓、出租等方式入市的“大紅包”外，也堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。土地管理法將原來所用的“基本農(nóng)田”全部修改為“永久基本農(nóng)田”。這個修改不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉(zhuǎn)變。新修改的土地管理法明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。保護(hù)耕地，保護(hù)永久基本農(nóng)田，是土地管理法的核心之一，就是農(nóng)民自己私下改變土地用途也不行，2019年9月1日起施行《中華人民共和國耕地占用稅法》就對這類行為進(jìn)行了征稅。

　　在新的《農(nóng)村土地承包法》中，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。且在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。但是，對社會工商資本要流轉(zhuǎn)的，“資質(zhì)”成為獲土地經(jīng)營權(quán)新條件。舊法規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”，新法修改為“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”，二者二選一。2020年新修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》繼續(xù)明確了對社會資本的審核，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場監(jiān)督管理等行政主管部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的審查委員會，負(fù)責(zé)開展工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的審查審核工作。在之后的經(jīng)營中，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場監(jiān)督管理等行政主管部門對流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營、項(xiàng)目實(shí)施、風(fēng)險防范等情況定期開展監(jiān)督檢查。

　　可以看出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，只需要登記備案等措施，方便易行。但一旦涉及社會資本，前期審核和后期監(jiān)管是非常之嚴(yán)格。

　　總之，為了提高耕地生產(chǎn)效率，在土地家庭承包的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)要逐步進(jìn)行。從立法的脈絡(luò)我們猜一猜，國家希望的，是土地要流轉(zhuǎn)，要集中，要提高生產(chǎn)力，形成規(guī)模效應(yīng)。但是如果要給這個集中加一個取向，國家更希望流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專業(yè)合作社。對社會資本，國家始終持有審慎的態(tài)度。

　　目前，煙草行業(yè)要探索煙草供應(yīng)鏈的起點(diǎn)，至少是有兩個選項(xiàng)的：一是成立專業(yè)種植企業(yè)，利用流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行煙葉種植；一種是利用煙農(nóng)合作社，在合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展高質(zhì)量的煙葉重視。

　　從理論上講，第一種肯定是最完全的供應(yīng)鏈煙草化，是行業(yè)人、財、物的集中，但是這是更大規(guī)模的改革，其前景是在煙草行業(yè)中工、商兩大部分外，還加入了農(nóng)業(yè)，形成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的三大支柱。但方向?qū)用嫔?#xff0c;如此大力度的改革，需要穩(wěn)妥的頂層設(shè)計；政策層面上，我認(rèn)為社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，國家還是有所顧忌，當(dāng)然煙草是國資，會更加放心；操作層面上，工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的各項(xiàng)制度都還不健全。

　　所以，煙農(nóng)專業(yè)合作社的發(fā)展既符合國家意志導(dǎo)向，又能夠在原有的煙葉產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)模式基礎(chǔ)上更好地?zé)熑~生產(chǎn)，在原有的結(jié)構(gòu)上進(jìn)行高質(zhì)量的改進(jìn)。此外，國企還擔(dān)當(dāng)著煙農(nóng)增收，精準(zhǔn)扶貧等社會責(zé)任。

　　煙草行業(yè)對這個動向歷來是敏銳的。2006年10月，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，國家煙草專賣局就印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)煙葉基層建設(shè)的決定》，提出要發(fā)展煙葉專業(yè)化服務(wù)組織和煙農(nóng)互助合作組織，努力構(gòu)建煙葉生產(chǎn)專業(yè)化、社會化服務(wù)體系。2007年緊接著印發(fā)《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，提出要創(chuàng)新煙葉生產(chǎn)組織模式，以煙農(nóng)為主體，進(jìn)一步總結(jié)完善&