2025年8月底，韓國國會企劃財政委員會正式啟動對《煙草事業(yè)法》修正案的審議。這場看似常規(guī)的立法程序，實則牽動著韓國社會敏感的神經(jīng)——修正案試圖將“煙草”定義從傳統(tǒng)的“煙草葉”擴展至“煙草及尼古丁”，從而將合成尼古丁電子煙納入監(jiān)管。然而，這一舉措背后，是韓國政府、行業(yè)、公眾之間長達數(shù)年的博弈，也是公共衛(wèi)生、經(jīng)濟利益與法律滯后性之間的激烈碰撞。

從“煙葉”到“尼古丁”：一條被追趕的定義之路

韓國并非沒有控?zé)焸鹘y(tǒng)。早在2011年，它就成為亞洲首個對電子煙課征煙草稅的國家；2017年又把加熱煙稅率一口氣提到90%；煙盒面積55%必須覆蓋警示圖片，每兩年還要更換一次，以防消費者“審美疲勞”。然而，這些鋒芒都指向“以煙葉為原料”的產(chǎn)品。

2020年，一種全新的白色粉末——合成尼古丁，出現(xiàn)在韓國。它由乙醇、乙腈等化工原料在反應(yīng)釜（有物理或化學(xué)反應(yīng)的容器）里“長”出來，與煙葉毫無瓜葛，卻能在人的支氣管里復(fù)制幾乎同樣的成癮曲線。

韓國海關(guān)統(tǒng)計給出了一個令人瞠目的數(shù)字：2020年合成尼古丁原料僅56噸，三年后飆升到200噸；2025年9個月已達到316噸，月均進口量從法案討論前的26.8噸暴漲至51.7噸。

進口商之所以搶關(guān)，是因為韓國國會正在討論把“煙草”定義擴展為“煙草及尼古丁”。一旦法案通過，每毫升合成尼古丁油將立刻被課以1370韓元（約1美元）綜合稅，零售價一夜之間可能翻三倍。于是，一場“囤貨賽”提前上演——搶在法律落地前，把未來幾年的利潤先搬進倉庫。

當(dāng)法律看不見“尼古丁”，首當(dāng)其沖的青少年

法律真空帶來的第一件事，是價格雪崩。30毫升“零尼”油網(wǎng)上售價不到1萬韓元，僅為一包卷煙的一半；自動販賣機進駐學(xué)校周邊，因為《青少年保護法》里的“禁止向未成年人銷售煙草”只適用于“煙葉制品”。

2024年，韓國消費者院從熱門網(wǎng)購平臺隨機抽測15款一次性電子煙，其中12款醒目標(biāo)注“無尼古丁”，結(jié)果7款檢出82–158毫克尼古丁，最高的一款相當(dāng)于340支傳統(tǒng)卷煙；更意外的是，一種名為“甲基尼古丁”的類尼古丁化合物首次出現(xiàn)在本土市場，其成癮性與毒性尚未完成毒理評估。抽檢的15個產(chǎn)品里，14個連最基本的“青少年有害”標(biāo)識都沒有。政府?dāng)?shù)據(jù)印證了家長的恐慌：70%的韓國青少年吸煙者第一口吸入的是電子煙，而非傳統(tǒng)卷煙；在首爾市教育廳2023年校內(nèi)突擊檢查中，合成尼古丁電子煙占繳獲物品的92%。

可以看出在當(dāng)下的韓國，如果仍然把“煙草”理解為“棕色的、需要點燃的葉子”，那么韓國青少年已經(jīng)活在“無色、無味、可充電”的另一個平行宇宙。

類尼古丁：下一個“貓鼠游戲”？

合成尼古丁的補丁尚未打上，業(yè)界已開始“技術(shù)迭代”，推出了類尼古丁。

從化學(xué)結(jié)構(gòu)看，類尼古丁把尼古丁分子里的吡啶環(huán)或吡咯環(huán)挪動一個碳原子位置，便可得到“6-甲基尼古丁”、“降煙堿”等衍生物，生理活性與尼古丁相似，卻不再叫“Nicotine”。2020至2023年，韓國類尼古丁進口量從56噸增至200噸，年均增速53%，遠高于合成尼古丁的增幅。

問題在于，一旦《煙草事業(yè)法》只把“尼古丁”寫進條文，那些“擦邊分子”便可再次逍遙法外。韓國國會議員樸成訓(xùn)在聽證會上展示了一張PPT：如果法案按當(dāng)前文本通過，三年后韓國市面上將出現(xiàn)“合成尼古丁—類尼古丁—新類尼古丁”的階梯式遷徙，政府永遠落后三步。

韓國民主黨內(nèi)部因此提出另一套方案：干脆把監(jiān)管權(quán)交給《藥事法》，將所有“可吸入的、具尼古丁樣作用的化合物”列為“需事前審批的醫(yī)藥外品”。保守派則擔(dān)憂，藥事審批動輒兩三年，可能把本土中小企業(yè)逼上絕路，卻讓海外制藥巨頭獨占市場。兩種哲學(xué)——“寬進嚴(yán)管”與“準(zhǔn)入審批”——正在國會山拉鋸，至今沒有交集。

一場1.6萬億韓元的拉鋸

避稅是合成尼古丁泛濫的另一層引擎。韓國健康促進開發(fā)研究院算過一筆細賬：若按卷煙稅率，2023年進口的200噸合成尼古丁油應(yīng)繳納1.6萬億韓元（約11億美元）煙草稅、地方教育稅與健康攤付金。這筆錢相當(dāng)于政府全年控?zé)燁A(yù)算的4.5倍，足以覆蓋全國小學(xué)免費午餐項目。

然而，財政部在修正案討論會上多次“踩剎車”。官員私下透露，他們擔(dān)心一步到位的高稅率會催生三個副作用：

黑市摻假：高濃度尼古丁溶液被稀釋后暗盤流通，消費者更難掌握真實劑量；

跨境走私：中國對合成尼古丁油實行13%增值稅，遠低于韓國潛在稅率，價差將刺激“水客”背包；

企業(yè)外遷：本土電子煙廠商把調(diào)和基地遷往越南、印尼，韓國損失就業(yè)崗位。

控?zé)熍蓜t反駁，若繼續(xù)“零稅率”，等于用國家財政給成癮產(chǎn)業(yè)提供補貼，最終為醫(yī)療賬單埋單的還是納稅人。肺癌、慢性阻塞性肺病每年耗費醫(yī)保3.8萬億韓元，任何稅收損失都只是“先甜后苦”。

立法時鐘將被誰按下？

2024年底，韓國總統(tǒng)尹錫悅遭國會彈劾，國政陷入癱瘓。原本排期2025年2月的《煙草事業(yè)法》公聽會被無限期推遲。沒有公聽會，委員會就無法進入逐條審查；沒有審查，全院表決更無從談起。

對合成尼古丁貿(mào)易商而言，這是“上帝饋贈的窗口期”。海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，彈劾案通過后的三個月里，合成尼古丁月均進口量再飆升30%，單季突破150噸，創(chuàng)下有統(tǒng)計以來最高季度紀(jì)錄。

公共衛(wèi)生學(xué)者則心急如焚。首爾大學(xué)醫(yī)學(xué)院金賢泰教授帶領(lǐng)的團隊用模型測算：若立法再拖延一年，韓國將新增21萬名16–19歲電子煙日常使用者，其中6萬人可能在成年后轉(zhuǎn)向卷煙；以人均壽命損失4.1年計，整個社會等于失去86萬個“健康生命年”。

四種可能結(jié)局

面對越來越復(fù)雜的利益棋盤，韓國國會內(nèi)部已出現(xiàn)四種主流方案：

一步到位派——將“煙草”定義改為“含尼古丁或類尼古丁的產(chǎn)品”，同時課以與卷煙等同的稅率，禁止網(wǎng)絡(luò)銷售與自動販賣機。

漸進派——先對合成尼古丁征收50%的卷煙稅，設(shè)兩年緩沖期；類尼古丁留待2027年再評估。

雙軌派——合成尼古丁進《煙草事業(yè)法》，類尼古丁歸《藥事法》審批，各管各的。

行業(yè)自律派——不修法，僅由行業(yè)協(xié)會發(fā)布自律標(biāo)準(zhǔn)，政府加強市場抽檢與青少年教育。

從目前的委員會席位分布看，第二、第三種方案最有可能折中成形，但“緩沖期”究竟多長、類尼古丁如何科學(xué)定義，仍是拉鋸焦點。一名任職企劃財政委員會的匿名議員說：“我們需要的不是完美法案，而是可執(zhí)行的法案——先讓市場有規(guī)則，再逐步收緊?！?/p>

結(jié)語

韓國《煙草事業(yè)法》修正案若通過，其電子煙市場將面臨深度洗牌。衛(wèi)生部門模擬顯示，到2027年青少年吸煙率有望從14.7%降至9.3%，但同時可能導(dǎo)致12.7萬名傳統(tǒng)煙草零售商失業(yè)。

國際觀察家指出，韓國的抉擇或?qū)⒂绊懻麄€東亞地區(qū)的煙草治理范式。隨著英美煙草、菲莫公司等跨國煙草企業(yè)加速布局合成尼古丁市場，東亞國家正面臨前所未有的監(jiān)管壓力。

未來，韓國要么通過立法建立更嚴(yán)密的監(jiān)管體系，成為亞太地區(qū)煙草治理的標(biāo)桿；要么在利益集團的裹挾下繼續(xù)拖延，最終付出更高的健康與經(jīng)濟代價。無論結(jié)果如何，這場博弈都將成為觀察新興市場國家應(yīng)對技術(shù)革命挑戰(zhàn)的經(jīng)典案例。