2024年，《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）各締約方采取多種方式減少煙草需求、供給和危害，如調(diào)整稅收和價(jià)格、促進(jìn)公共場(chǎng)所控制吸煙、加強(qiáng)成分管制、廣泛禁止煙草廣告和保護(hù)環(huán)境等。全球控?zé)熉募s工作呈現(xiàn)出《公約》約束力和影響力降低、煙草控制在全球治理議程中的位置進(jìn)一步前移、分化和分歧進(jìn)一步加大等特點(diǎn)。

一、《公約》締結(jié)和談判進(jìn)展

2024年是《公約》生效的第20年。2024年沒有國(guó)家新加入《公約》，《公約》締約方數(shù)量仍為183個(gè)?！断裏煵葜破贩欠ㄙQ(mào)易議定書》（以下稱《議定書》）是《公約》框架下唯一一份議定書。2024年至今，約旦、北馬其頓加入《議定書》，《議定書》締約方數(shù)量達(dá)到70個(gè)。

《公約》第十屆締約方大會(huì)（以下稱COP10）和《議定書》第三屆締約方大會(huì)（以下稱MOP3）于2024年2月在巴拿馬城舉行。COP10就環(huán)境保護(hù)、跨境廣告促銷和贊助等議題形成決議，MOP3就跟蹤和追溯系統(tǒng)、非法貿(mào)易循證研究等議題形成決議。COP11和MOP4將于2025年11月在日內(nèi)瓦舉行，預(yù)計(jì)將繼續(xù)就《公約》第9、10條工作組，前瞻性煙草控制措施，新型煙草制品，煙草與環(huán)境保護(hù)等議題展開討論。

二、《公約》重點(diǎn)條款履約進(jìn)展

根據(jù)《公約》對(duì)“煙草控制”的定義，煙草控制主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害?！豆s》第5條規(guī)定了締約方的一般義務(wù)，包括制定煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃等?！豆s》第6到第14條規(guī)定了減少煙草需求的措施，包括價(jià)格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和披露，包裝和標(biāo)簽，教育、交流、培訓(xùn)和公眾意識(shí)，廣告、促銷和贊助、促進(jìn)戒煙等?！豆s》第15到17條規(guī)定了減少煙草供給的措施，包括打擊非法貿(mào)易、保護(hù)未成年人等。

01、煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃

《公約》第5條“一般義務(wù)”要求締約方制定、實(shí)施、定期更新和審查多部門綜合煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，74%的締約方通過立法、頒布行政命令等形式出臺(tái)了全國(guó)性的綜合煙草控制規(guī)劃。

2024年，一些國(guó)家調(diào)整煙草控制立法，擴(kuò)大煙草制品范疇，增強(qiáng)煙草控制力度。

英國(guó)

通過《煙草和電子煙法案》，規(guī)定了新的一攬子煙草控制措施，包括：“下一代無(wú)煙”條款，即自2027年1月1日起，禁止向2009年及以后出生的人群出售卷煙、手卷煙、雪茄、鼻煙等傳統(tǒng)煙草制品；新型煙草制品監(jiān)管條款，即廣泛禁止廣告、促銷和贊助，禁止向18歲以下人群銷售，禁止自動(dòng)售貨機(jī)銷售，將現(xiàn)行的室內(nèi)控?zé)煷胧U(kuò)展至部分室外公共場(chǎng)所，建立零售許可制度和產(chǎn)品注冊(cè)備案制度等。

瑞士

修訂《煙草制品法》，將電子煙、加熱卷煙納入監(jiān)管范疇，并加強(qiáng)廣告限制。

肯尼亞

修訂《煙草控制法》，將合成尼古丁、電子煙納入煙草制品范疇進(jìn)行監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)廣告、促銷、公共場(chǎng)所吸煙等的管制。?

西班牙

通過修正案，重點(diǎn)加強(qiáng)加熱卷煙的監(jiān)管，禁止包括薄荷醇在內(nèi)的口味，包裝必須印制圖形警示等，同時(shí)規(guī)定擴(kuò)大禁止吸煙的區(qū)域范圍、加強(qiáng)對(duì)煙草制品營(yíng)銷的管制等。?

02、減少煙草需求

稅收和價(jià)格措施

《公約》第6條要求締約方采取價(jià)格和稅收措施以減少煙草消費(fèi)。

劉鑫坤制圖

2024年，各國(guó)基于自身國(guó)情，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律與衛(wèi)生價(jià)值、稅收效益與非法貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)等因素制定稅收政策，全球煙草稅率分化加劇。

一些國(guó)家和地區(qū)提高煙草稅收或價(jià)格。

瑞士

通過《煙草稅法》修正案，提高了各類煙草制品的稅率，分別為：雪茄和小雪茄提升至“售價(jià)1%+每支0.76瑞士法郎（1瑞士法郎約合人民幣8.96元）”，細(xì)切煙絲和水煙提升至“售價(jià)25%+每公斤46瑞士法郎”，斗煙和加熱卷煙提升售價(jià)的16%。

阿塞拜疆

將卷煙的消費(fèi)稅從每千支38阿塞拜疆馬納特（1阿塞拜疆馬納特約合人民幣4.22元）提升至45.5阿塞拜疆馬納特，電子煙和加熱卷煙從每千支14阿塞拜疆馬納特提高到16阿塞拜疆馬納特。

黑山政府

截至2024年12月，黑山政府將每千支卷煙的消費(fèi)稅從49歐元（1歐元約合人民幣8.4元）提升至52歐元。

俄羅斯

通過修正案，重點(diǎn)加強(qiáng)加熱卷煙的監(jiān)管，禁止包括薄荷醇在內(nèi)的口味，包裝必須印制圖形警示等，同時(shí)規(guī)定擴(kuò)大禁止吸煙的區(qū)域范圍、加強(qiáng)對(duì)煙草制品營(yíng)銷的管制等。?

比利時(shí)、加拿大、巴基斯坦、古巴、阿根廷、土耳其等也不同程度地提高煙草稅收或價(jià)格。

一些國(guó)家和地區(qū)為打擊非法貿(mào)易、保護(hù)合法煙草產(chǎn)業(yè)而降低煙草稅。

格魯吉亞

將煙草制品的稅率從60格魯吉亞拉里（1格魯吉亞拉里約合人民幣2.63元）降至30格魯吉亞拉里。

菲律賓

降低各類煙草制品的最低價(jià)格。每包卷煙的最低價(jià)格從2023年的114.6菲律賓比索（1菲律賓比索約合人民幣0.13元）降至78.58菲律賓比索，每包加熱卷煙的最低價(jià)格從120.4菲律賓比索降至60.11菲律賓比索。

防止接觸煙草煙霧

《公約》第8條要求締約方采取措施，防止在公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧。各國(guó)根據(jù)其國(guó)內(nèi)的消費(fèi)習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗和執(zhí)法能力等，對(duì)公共場(chǎng)所控制吸煙的范圍和力度不盡相同。

在可得數(shù)據(jù)的195個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，121個(gè)國(guó)家和地區(qū)未實(shí)行全國(guó)“一刀切”式的公共場(chǎng)所控制吸煙立法。在美國(guó)（非締約方）50個(gè)州中，有20個(gè)州未將餐廳、酒吧作為禁煙場(chǎng)所。日本持續(xù)推進(jìn)“分煙”政策，一方面擴(kuò)大禁止吸煙的場(chǎng)所范圍，一方面制定明確的吸煙區(qū)、吸煙室標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)吸煙人群在特定場(chǎng)所吸煙。意大利、法國(guó)、比利時(shí)、泰國(guó)、俄羅斯、西班牙等不同程度地?cái)U(kuò)大禁止吸煙場(chǎng)所的范圍。

成分管制和披露

《公約》第9、10條要求締約方采取有效措施進(jìn)行煙草制品成分管制和披露，由于專業(yè)性較強(qiáng)且法律壁壘較多，該條款履行進(jìn)展較為緩慢。COP10就相關(guān)工作由《公約》秘書處組織成立專家組還是通過締約方授權(quán)的工作組開展進(jìn)行了討論，最終宣布停止專家組工作。

包裝和標(biāo)簽

《公約》第11條要求締約方根據(jù)其國(guó)家法律，對(duì)煙草制品的包裝和標(biāo)簽采取和實(shí)行有效措施。部分締約方采取了更嚴(yán)格的包裝措施，包括圖形警示和素面包裝。據(jù)最新可查數(shù)據(jù)，在全球224個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有一半左右的國(guó)家和地區(qū)在卷煙包裝上印制圖形警示。此外，美國(guó)圍繞卷煙包裝圖形警示的司法爭(zhēng)議仍在持續(xù)。

廣告、促銷和贊助

《公約》第13條要求締約方根據(jù)憲法或憲法原則，廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助。當(dāng)前，“廣泛禁止”而非“全面禁止”已經(jīng)成為各締約方的共識(shí)。2024年，尼日利亞國(guó)家電影和視頻審查委員會(huì)（NFVCB）宣布禁止在娛樂媒體展示煙草（包括尼古丁產(chǎn)品），如確需出現(xiàn)對(duì)煙草的描述，則需顯示煙草危害健康的警示，但不得面向未成年人播放，不展示產(chǎn)品包裝或品牌等。立陶宛禁止在零售點(diǎn)公開展示煙草及與煙草相關(guān)的產(chǎn)品和裝置。

促進(jìn)戒煙

《公約》第14條要求締約方采取有效措施促進(jìn)戒煙。2024年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了首份系統(tǒng)的戒煙干預(yù)指南《世衛(wèi)組織成人戒煙臨床治療指南》，強(qiáng)調(diào)將行為支持與藥物治療相結(jié)合；介紹了使用短信、手機(jī)應(yīng)用、互聯(lián)網(wǎng)程序等數(shù)字干預(yù)手段輔助戒煙的方法；建議醫(yī)療機(jī)構(gòu)在電子健康檔案中記錄煙草使用情況，并對(duì)醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行戒煙干預(yù)培訓(xùn)；鼓勵(lì)政府免除或降低循證戒煙療法的費(fèi)用，尤其是在中低收入國(guó)家。尼泊爾國(guó)家健康教育信息合作中心（NHEICC）和世衛(wèi)組織駐當(dāng)?shù)卮硖幷归_合作，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)醫(yī)護(hù)工作者舉辦多輪戒煙培訓(xùn)，并首次引進(jìn)尼古丁替代療法用于戒煙。

03、減少煙草供給及其他議題

打擊非法貿(mào)易

在后疫情時(shí)代，全球非法煙草貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)，已經(jīng)占全球煙草貿(mào)易總量的12.5%左右，其價(jià)值超過石油、野生動(dòng)物、木材、藝術(shù)和文化產(chǎn)品、鉆石等非法貿(mào)易主要貨物的總和?！豆s》第15條要求締約方采取有效措施消除非法煙草貿(mào)易，包括許可證制度、印制原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)、建立跟蹤和追溯系統(tǒng)、銷毀非法制品等。由于稅負(fù)高、技術(shù)壁壘、監(jiān)測(cè)和管控難度較大等問題，煙草非法貿(mào)易是全球性的難題。2024年，世衛(wèi)組織首次召開非法煙酒貿(mào)易區(qū)域研討班，世衛(wèi)組織東南亞區(qū)域辦事處工作人員、各成員國(guó)海關(guān)、金融、司法、貿(mào)易和衛(wèi)生部門代表參會(huì)。巴西與世衛(wèi)組織、泛美衛(wèi)生組織（PAHO）合作，對(duì)《議定書》需求和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)討論了該國(guó)針對(duì)未成年人、低收入者銷售非法煙草的問題。

保護(hù)未成年人

《公約》第16條要求締約方采取有效措施禁止向未成年人銷售煙草制品。未成年人是煙草控制法律政策核心關(guān)注的群體。近年來，加強(qiáng)電子煙、加熱卷煙等新型煙草制品監(jiān)管、提高購(gòu)煙年齡、加強(qiáng)電子煙口味管制等多項(xiàng)舉措都以保護(hù)未成年人作為出發(fā)點(diǎn)。2024年，愛爾蘭、馬爾代夫?qū)①?gòu)買煙草制品的法定年齡從18歲提高到21歲。

2024年，更多國(guó)家和地區(qū)立足保護(hù)未成年人加強(qiáng)對(duì)新型煙草制品的監(jiān)管。新型煙草制品銷量持續(xù)增長(zhǎng)，尤其是越來越多青少年使用的尼古丁袋成為監(jiān)管重點(diǎn)。美國(guó)、瑞典作為其主要市場(chǎng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、年齡限制、健康警示等方面一直將尼古丁袋納入煙草制品監(jiān)管。美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）多次向零售商發(fā)出對(duì)未成年人銷售尼古丁袋的警告信，并處以罰款，要求停止網(wǎng)上銷售、限制廣告促銷等。預(yù)計(jì)未來，對(duì)尼古丁袋營(yíng)銷、風(fēng)味、網(wǎng)售等方面的管制措施將更加嚴(yán)格。

環(huán)境保護(hù)議題

《公約》第18條“保護(hù)環(huán)境和人員健康”規(guī)定締約方在煙草種植和生產(chǎn)方面對(duì)保護(hù)環(huán)境和與有關(guān)人員健康給予應(yīng)有的注意。近年來，隨著世衛(wèi)組織和一些煙草控制非政府組織的持續(xù)推進(jìn)，煙草控制與環(huán)保議題受到越來越多的關(guān)注。相關(guān)環(huán)保問題逐漸脫離第18條的“注意”義務(wù)，開始與《公約》框架下其他實(shí)質(zhì)性議題交叉融合，脫虛向?qū)崱?/p>

三、重點(diǎn)主體煙草控制動(dòng)向

2024年，世衛(wèi)組織及《公約》秘書處繼續(xù)在全球控?zé)煿ぷ髦邪缪葜匾巧?#xff0c;一些非政府組織繼續(xù)通過資金支持、宣傳倡議等方式發(fā)起煙草控制行動(dòng)。

01、世界衛(wèi)生組織

組織國(guó)際會(huì)議和活動(dòng)，引導(dǎo)各國(guó)加強(qiáng)煙草控制。組織召開COP10和MOP3，立足加強(qiáng)煙草控制安排會(huì)議議程，在閉會(huì)期間組織開展專家組研討等；將第37個(gè)世界無(wú)煙日的主題定為“保護(hù)青少年免受煙草危害”，并發(fā)布研究報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注電子煙在青少年群體中的流行情況。

加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作，致力提升話語(yǔ)權(quán)。一方面，加強(qiáng)國(guó)際組織間協(xié)作，其中政府組織如聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境規(guī)劃署、開發(fā)計(jì)劃署等，非政府組織如無(wú)煙青少年運(yùn)動(dòng)等；另一方面，依據(jù)《公約》第22條的規(guī)定，加強(qiáng)締約方之間的合作。2024年，《公約》秘書處與烏拉圭公共衛(wèi)生部簽署諒解備忘錄，共建新的知識(shí)中心，專門開展《公約》第8條“防止接觸煙草煙霧”和第14條“促進(jìn)戒煙”等方面的證據(jù)積累和技術(shù)研究。

立足加強(qiáng)煙草控制，提供學(xué)術(shù)研究和技術(shù)支持。2024年，世衛(wèi)組織在煙草控制項(xiàng)下共發(fā)布13個(gè)出版物，包括《限制煙草、酒精、食品、飲料和母乳代用品的線上營(yíng)銷：現(xiàn)有方法和政策方案》《斐濟(jì)煙草控制投資案例研究》《二十年行動(dòng)：推進(jìn)西太平洋區(qū)域煙草控制的戰(zhàn)略》《二十年行動(dòng)：推進(jìn)東南亞區(qū)域煙草控制的戰(zhàn)略》《煙草與哮喘病》等，立足加強(qiáng)煙草控制，提供信息數(shù)據(jù)、理論依據(jù)和具體實(shí)施建議。

倡導(dǎo)更為嚴(yán)格的控?zé)煷胧?。持續(xù)倡導(dǎo)各締約方出臺(tái)超越《公約》的“前瞻性煙草控制措施”，這些措施雖對(duì)締約方無(wú)法律約束力，但有引導(dǎo)意義。

02、煙草控制非政府組織

相較于前些年的大力宣傳，近年來煙草控制非政府組織的活動(dòng)開始轉(zhuǎn)入低調(diào)，一直活躍于發(fā)展中國(guó)家的一些控?zé)熁饡?huì)均從主動(dòng)宣傳造勢(shì)轉(zhuǎn)而通過受其資助的發(fā)展中國(guó)家的非政府組織等主體間接發(fā)聲。其資助項(xiàng)目主要包括推進(jìn)控?zé)煈?zhàn)略、監(jiān)測(cè)煙草流行、建設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)、培訓(xùn)新聞媒體、開展游說活動(dòng)、推廣無(wú)煙立法等。

四、結(jié)語(yǔ)

2024年，煙草控制措施繼續(xù)深化，各利益相關(guān)方的沖突持續(xù)加深，全球煙草控制工作呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。

新產(chǎn)品、新議題不斷演變，《公約》約束力和影響力降低?！豆s》生效以來，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)紛紛構(gòu)建了涵蓋減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害的監(jiān)管體系，并按照這一體系制定了相應(yīng)的重點(diǎn)措施。2008年世衛(wèi)組織提出的MPOWER控?zé)熣甙玫搅硕鄶?shù)締約方的響應(yīng)，監(jiān)測(cè)和防止接觸煙霧、稅收和價(jià)格措施、戒煙幫助、廣泛禁止廣告和促銷等措施進(jìn)一步成為全球關(guān)注的重點(diǎn)。《公約》一度提升了全球控?zé)熉募s工作的體系化、制度化水平和聚焦度。但近年來，新產(chǎn)品、新議題不斷出現(xiàn)、加速演變，在一定程度上降低了《公約》的影響力和實(shí)施效果。在新產(chǎn)品方面，《公約》框架監(jiān)管不力、爭(zhēng)議頗多，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)依據(jù)產(chǎn)品特點(diǎn)和不同國(guó)情制定各自的監(jiān)管規(guī)則，遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)；在新議題方面，非政府組織積極推動(dòng)人權(quán)等新議題成為熱點(diǎn)，形成脫離煙草談控?zé)煛⒚撾x《公約》談履約的局面。

煙草控制在全球治理議程中的位置進(jìn)一步前移。煙草控制正在從衛(wèi)生領(lǐng)域議題發(fā)展到涉及全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多領(lǐng)域交叉的綜合性議題，逐步涉及糧食安全、水源保護(hù)、塑料成分、特定人群的權(quán)利保護(hù)等議題，這一方面減損了《公約》原有框架的約束力，另一方面也促使煙草控制議題受到更多關(guān)注、涵蓋更多領(lǐng)域、衍生更多舉措，可能會(huì)對(duì)全球煙草的監(jiān)管框架和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

控?zé)熉募s的分化、分歧進(jìn)一步加大。一方面一些締約方和組織持續(xù)推進(jìn)激進(jìn)的控?zé)熜伦h題、新舉措，另一方面更多締約方根據(jù)國(guó)情，因地制宜、因時(shí)制宜地采取理性控?zé)熍e措，這導(dǎo)致控?zé)熉募s議題在全球范圍內(nèi)的分化、分歧不斷加劇。分化加劇體現(xiàn)為監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)差異加大。以煙草成分管制為例，有的從《公約》框架出發(fā)，按照《公約》第9、10條規(guī)定的檢測(cè)成分和釋放物、向政府報(bào)告成分和釋放物、向社會(huì)公眾披露成分和釋放物等；有的從保護(hù)未成年人和降低危害的角度出發(fā)，將重點(diǎn)放在口味管制和尼古丁成分管制；有的從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，對(duì)相關(guān)材料予以監(jiān)管。分歧加大還體現(xiàn)為各締約方監(jiān)管的立場(chǎng)、措施和力度差異加大。例如，在稅收層面呈現(xiàn)高者愈高、低者更低的趨勢(shì)；在防止接觸煙草煙霧方面呈現(xiàn)嚴(yán)者愈嚴(yán)、寬者愈寬的態(tài)勢(shì)；在新型煙草制品監(jiān)管方面則呈現(xiàn)出絕對(duì)禁止、嚴(yán)于卷煙、寬于卷煙、鼓勵(lì)替煙等不同立場(chǎng)。全球控?zé)熉募s面臨挑戰(zhàn)。