導(dǎo)語(yǔ)：此次挫敗還可能迫使歐盟委員會(huì)重新思考其策略，從試圖推行“一刀切”的強(qiáng)硬法規(guī)，轉(zhuǎn)向通過(guò)資助大規(guī)模獨(dú)立研究，建立全歐盟范圍的產(chǎn)品使用和健康影響數(shù)據(jù)庫(kù)，或許能為未來(lái)基于更堅(jiān)實(shí)證據(jù)的政策制定奠定基礎(chǔ)。

2025年11月，瑞士日內(nèi)瓦，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（WHO FCTC）締約方大會(huì)第十一屆會(huì)議（COP11）正在舉行。然而，作為全球公共衛(wèi)生治理的重要參與者，歐盟卻選擇在一項(xiàng)關(guān)于公約改革的關(guān)鍵投票中集體棄權(quán)。這被外界視為歐盟內(nèi)部衛(wèi)生政策的“罕見(jiàn)公開(kāi)破裂”。

這一決定并非偶然發(fā)生，而是歐盟內(nèi)部在煙草控制這一復(fù)雜議題上長(zhǎng)期積累的深刻分歧的總爆發(fā)。它不僅揭示了歐盟超國(guó)家監(jiān)管與成員國(guó)利益之間的固有張力，也為未來(lái)歐洲的公共衛(wèi)生政策與煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展蒙上了一層不確定的陰影。

為何放棄投票？

歐盟之所以在COP11關(guān)鍵投票中選擇棄權(quán)，直接原因在于其27個(gè)成員國(guó)未能就共同立場(chǎng)達(dá)成一致。

根據(jù)歐盟決策機(jī)制，在涉及共同外交與安全政策或具有重大公共健康影響的國(guó)際談判中，若成員國(guó)無(wú)法形成統(tǒng)一意見(jiàn)，歐盟代表團(tuán)將無(wú)法代表整體投出贊成或反對(duì)票，只能選擇棄權(quán)。

此次分歧的核心，源于歐盟委員會(huì)此前提出的激進(jìn)煙草監(jiān)管提案。

歐盟委員會(huì)作為歐盟的行政機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)在煙草控制方面保持強(qiáng)硬立場(chǎng)。

在此次COP11的準(zhǔn)備階段，委員會(huì)最初的草案不僅延續(xù)了對(duì)傳統(tǒng)卷煙的嚴(yán)格限制，更將矛頭直指電子煙、加熱煙草制品和尼古丁袋等新興產(chǎn)品，意圖推動(dòng)國(guó)際社會(huì)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管甚至全面禁令。這一立場(chǎng)源于傳統(tǒng)的“預(yù)防原則”和公共衛(wèi)生考量，即對(duì)這些新型產(chǎn)品的長(zhǎng)期健康影響未知，且擔(dān)心它們會(huì)成為青少年接觸尼古丁的“門(mén)戶”。

然而，“一刀切”的激進(jìn)方案在成員國(guó)層面遭遇了巨大阻力。意識(shí)到無(wú)法獲得足夠支持的歐盟委員會(huì)，在2024年10月下旬做出了關(guān)鍵性讓步，提出了一份修訂草案。

新草案弱化了全面禁令的措辭，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“基于證據(jù)的監(jiān)管”，即要求對(duì)新型產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估后再制定相應(yīng)政策。這一妥協(xié)本是歐盟為尋求統(tǒng)一戰(zhàn)線而釋放的善意，但遺憾的是，它依然未能成為凝聚共識(shí)的基石。

最終，歐盟內(nèi)部形成兩大對(duì)立陣營(yíng)：“激進(jìn)派”以法國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)和荷蘭為代表，主張采取預(yù)防性原則，認(rèn)為任何新型尼古丁產(chǎn)品都可能誘導(dǎo)青少年使用，構(gòu)成“入門(mén)效應(yīng)”，因此應(yīng)從嚴(yán)監(jiān)管甚至禁止；“謹(jǐn)慎派”以瑞典、葡萄牙、羅馬尼亞和希臘為首，強(qiáng)調(diào)需平衡公共衛(wèi)生目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。這些國(guó)家指出，過(guò)度限制減害產(chǎn)品可能加劇非法煙草貿(mào)易，損害合法煙草種植者的生計(jì)，并剝奪成年吸煙者轉(zhuǎn)向低風(fēng)險(xiǎn)替代品的機(jī)會(huì)。

由于雙方立場(chǎng)難以調(diào)和，歐盟無(wú)法形成統(tǒng)一投票立場(chǎng)，最終在COP11的關(guān)鍵改革議程上集體棄權(quán)。

棄權(quán)意味著什么？

歐盟長(zhǎng)期以來(lái)被視為全球公共衛(wèi)生政策的引領(lǐng)者。從2001年率先實(shí)施煙草廣告禁令，到2014年通過(guò)《煙草產(chǎn)品指令》（TPD），再到推動(dòng)全球素面包裝立法，歐盟在控?zé)燁I(lǐng)域一直采取強(qiáng)硬姿態(tài)。此次在COP11棄權(quán)，標(biāo)志著其“統(tǒng)一”的衛(wèi)生外交策略遭遇重大挫折。

更重要的是，這一事件暴露了歐盟在“減害”理念上的認(rèn)知分裂。

瑞典作為全球吸煙率最低的國(guó)家之一，其成功經(jīng)驗(yàn)很大程度上歸功于廣泛使用無(wú)煙煙草產(chǎn)品“snus”（一種口含煙草）。盡管snus在歐盟除瑞典外被禁止銷(xiāo)售，但近年來(lái)興起的尼古丁袋正成為新一代減害工具。瑞典等國(guó)認(rèn)為，全面禁止此類產(chǎn)品將阻礙吸煙者戒煙或轉(zhuǎn)向更低風(fēng)險(xiǎn)替代品。

相反，法國(guó)和德國(guó)則擔(dān)憂電子煙和尼古丁袋對(duì)青少年的吸引力。法國(guó)衛(wèi)生部數(shù)據(jù)顯示，2024年高中生電子煙使用率已超過(guò)傳統(tǒng)香煙，引發(fā)政策制定者的高度警惕。在此背景下，兩國(guó)堅(jiān)持“零容忍”立場(chǎng)，拒絕為任何非醫(yī)藥用途的尼古丁產(chǎn)品留出空間。

這種根本性理念沖突，使得歐盟難以在國(guó)際場(chǎng)合展現(xiàn)政策一致性。棄權(quán)不僅是程序性結(jié)果，更是政治信號(hào)：歐盟在煙草控制這一曾被視為“共識(shí)領(lǐng)域”的議題上，已不再鐵板一塊。

未來(lái)走向分化的十字路口？

COP11事件將可能成為歐洲煙草政策的一個(gè)分水嶺，其未來(lái)影響可能體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

在歐盟無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一指令的情況下，各成員國(guó)將更傾向于根據(jù)本國(guó)國(guó)情行事，人們可能會(huì)看到“激進(jìn)派”國(guó)家推行比歐盟設(shè)想更為嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)法規(guī)；而“謹(jǐn)慎派”國(guó)家則可能維持或發(fā)展更具包容性的監(jiān)管框架，特別是對(duì)減害產(chǎn)品。

瑞典的成功案例及其在歐盟內(nèi)的積極游說(shuō)，使得“煙草減害”這一曾經(jīng)邊緣的概念正式進(jìn)入了主流政策辯論的舞臺(tái)。未來(lái)，雙方陣營(yíng)的科學(xué)論戰(zhàn)將更加激烈。

此次挫敗還可能迫使歐盟委員會(huì)重新思考其策略，從試圖推行“一刀切”的強(qiáng)硬法規(guī)，轉(zhuǎn)向通過(guò)資助大規(guī)模獨(dú)立研究，建立全歐盟范圍的產(chǎn)品使用和健康影響數(shù)據(jù)庫(kù)，或許能為未來(lái)基于更堅(jiān)實(shí)證據(jù)的政策制定奠定基礎(chǔ)。

歐盟在COP11的棄權(quán)，既反映了新型煙草產(chǎn)品帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，也暴露出傳統(tǒng)控?zé)熣咴趹?yīng)對(duì)技術(shù)變革時(shí)的滯后性。未來(lái)，歐盟若想在煙草政策上重拾領(lǐng)導(dǎo)力，必須在科學(xué)證據(jù)、公共健康、經(jīng)濟(jì)利益與政治現(xiàn)實(shí)之間找到新的平衡點(diǎn)。這不僅是歐盟的挑戰(zhàn)，也是全球公共衛(wèi)生政策面臨的共同課題。