摘? 要：隨著新型監(jiān)管法律的逐步完善，措施的逐步建立，電子煙結(jié)束了無序發(fā)展進(jìn)入到強監(jiān)管的時代。根據(jù)國務(wù)院對《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》修改，電子煙歸為煙草制品納入煙草專賣的監(jiān)管體系內(nèi)，利用現(xiàn)有的較為完整的卷煙監(jiān)管體系，快速建立起完備的電子煙監(jiān)管體系，但電子煙與傳統(tǒng)卷煙是有所區(qū)別的，因此需要根據(jù)電子煙市場的現(xiàn)有特性建立適合電子煙的監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：新型煙草；監(jiān)管；治理；閉環(huán)管理

1.新型煙草監(jiān)管的發(fā)展

1.1.無序發(fā)展階段

電子煙最初進(jìn)入人們視線是打著戒煙和不含尼古丁，比起卷煙更為健康的旗號，2018年至今，電子煙在我國迅速發(fā)展。在電子煙產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的同時也伴隨著諸多問題的產(chǎn)生，電子煙市場長期缺乏統(tǒng)一的強制性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致各類產(chǎn)品良莠不齊，甚至有些產(chǎn)品存在著嚴(yán)重的安全隱患，危及消費者的身體健康。電子煙外觀時尚，作為新型的產(chǎn)品深受年輕人的追捧，產(chǎn)商為了吸引年輕的消費群體，迎合年輕人的喜好開發(fā)出各種口味的煙彈，水果口味，花香口味的煙彈深受年輕人的追捧，而傳統(tǒng)的煙草口味反而很少有人購買。正因為電子煙的消費者大多數(shù)是年輕群體，這便導(dǎo)致青少年接觸并吸食電子煙的可能性增加，但電子煙又并非像宣傳中所宣稱的那樣無害，這樣的情況嚴(yán)重影響了未成年人的身心健康。在國務(wù)院修改《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》之前電子煙一直處在監(jiān)管的灰色地帶，電子煙的野蠻生長導(dǎo)致出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣，不公平競爭，虛假宣傳等現(xiàn)象，因此對電子煙進(jìn)行監(jiān)管是順應(yīng)電子煙市場健康發(fā)展的需求也是民眾的訴求。

1.2.政策制定的時間節(jié)點

在綜合考量了種種因素，結(jié)合我國的實際情況國務(wù)院于2021年11月10日公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》將電子煙納入煙草制品的監(jiān)管框架，從此電子煙告別了無序混亂的發(fā)展模式。2022年3月11日《電子煙管理辦法》正式公布，并將于2022年5月1日正式生效實施。與電子煙監(jiān)管配套的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)也于2022年4月8日正式公布，并將于2022年10月1日正式實施，電子煙正式進(jìn)入到了強監(jiān)管時代。為完善電子煙監(jiān)管的措施并建立起與電子煙監(jiān)管配套的硬件設(shè)施，2022年6月15日全國電子煙統(tǒng)一交易平臺將上線，各個廠商和零售戶將在平臺上完成交易。全國統(tǒng)一電子煙產(chǎn)品追溯平臺將在過渡期結(jié)束之前上線也就是2022年9月30日之前上線，建立統(tǒng)一的電子煙產(chǎn)品追溯平臺可以方便消費者進(jìn)行監(jiān)督?！蛾P(guān)于對電子煙相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)核發(fā)煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于電子煙批發(fā)企業(yè)布局的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于電子煙零售點布局和許可證管理工作的指導(dǎo)意見》、《電子煙產(chǎn)品追溯管理細(xì)則》等相關(guān)文件于2022年4月15日正式公開，并自公布之日起實施，這些文件對電子煙的監(jiān)管進(jìn)行了更加細(xì)化的規(guī)定。而后自2022年5月5日起，在過渡期內(nèi)開放申請煙草專賣零售許可證，但此次的申請僅限于2021年11月10日《決定》發(fā)布前已經(jīng)在市場監(jiān)管部門登記注冊，且如實完成電子煙生產(chǎn)經(jīng)營主體信息申報的市場主體。過渡期結(jié)束后，也就是9月30日后對電子煙的監(jiān)管將正式進(jìn)入常態(tài)化監(jiān)管。

2.電子煙市場監(jiān)管的難點

2.1.違法違規(guī)行為的隱蔽性較強

一開始電子煙的銷售主要在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行，這便導(dǎo)致了未成年人可以輕易買到電子煙。因為對電子煙的質(zhì)量監(jiān)管不力，出現(xiàn)違法添加能使人上癮的物質(zhì)例如大麻的現(xiàn)象嚴(yán)重危害未成年人身心健康。在2019年11月1日《關(guān)于進(jìn)一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》發(fā)布后，絕大部分電子煙的線上門店關(guān)閉，電商平臺也關(guān)閉了電子煙店鋪。電子煙的線下專賣店遍地開花但是這并不代表電子煙就完全轉(zhuǎn)為線下銷售，而是用更加隱蔽的方式進(jìn)行線上的銷售，例如在電商平臺上更改搜索的關(guān)鍵詞仍能夠找到電子煙的線上店鋪，微信平臺也是電子煙泛濫的地區(qū)。未成年人仍然可以通過網(wǎng)絡(luò)購買到電子煙，并且網(wǎng)絡(luò)上銷售的電子煙大都沒有質(zhì)量保障甚至有些產(chǎn)品是店主自己制造的，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。這些線上銷售行為大都具有隱蔽性，線上交易難以察覺且涉及范圍較廣監(jiān)管起來有一定的難度。

電子煙作為新型煙草制品，年輕人的接受程度較高，消費群體低齡化，其時尚的外觀對未成年人具有很強的吸引力。雖然隨著《中華人民共和國未成年保護法》的修訂，社會對未成年人的保護意識提高但仍有些商家為一時利益出售電子煙給未成年或者為未成年購買電子煙提供便利和渠道。這些出售電子煙給未成年人的行為十分隱蔽，未成年人和商家自成一個團體，用暗語進(jìn)行身份的識別，外人很難進(jìn)入到這個團體中。這也造成了對于向未成年人出售電子煙的行為難以被察覺，證據(jù)例如聊天記錄、收付款記錄等很容易就能被商家銷毀，不易被固定。監(jiān)管并處罰此行為的難度較大。

2.2.電子煙產(chǎn)業(yè)有其自身特點

電子煙被定義為煙草制品納入煙草專賣的監(jiān)管，利用本就已經(jīng)形成的卷煙監(jiān)管的體系框架較快地搭建起電子煙的監(jiān)管體系。電子煙雖然和卷煙有著相似的地方但是作為一個新型的事物它終究是有其自身的特點，不能一律照搬卷煙的監(jiān)管措施。目前已經(jīng)形成的電子煙產(chǎn)業(yè)可以簡單分為制造產(chǎn)業(yè)、中間環(huán)節(jié)就是品牌運營和批發(fā)流通以及零售環(huán)節(jié)。電子煙產(chǎn)業(yè)會形成這樣的局面是因為在監(jiān)管落地之前他一直處于一個無人監(jiān)管的灰色地帶，不確定性極高的同時競爭也十分激烈，大品牌的投入不是誰都可以做到的，所以就形成了品牌負(fù)責(zé)公關(guān)而廠商進(jìn)行生產(chǎn)的局面?，F(xiàn)在《電子煙管理辦法》第二十條第三款已經(jīng)明確規(guī)定以后電子煙零售店將不能進(jìn)行品牌的專營，也就是說電子煙的品牌運營將成為過去。針對這一變化，對電子煙零售店是否進(jìn)行排他性經(jīng)營便是一個新的監(jiān)管工作。排他性經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)如何制定，電子煙到底沒有徹底的進(jìn)行計劃管理，市場競爭，商家的逐利性質(zhì)難免會形成一家獨大的局面，該如何從市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)中取得平衡十分重要。

根據(jù)《電子煙管理辦法》第二十六條的規(guī)定：禁止銷售除煙草口味外的調(diào)味電子煙和可自行添加霧化物的電子煙。中國境內(nèi)將禁售除煙草口味以外的調(diào)味電子煙。目前在市場上大受歡迎的甜味煙彈將不能繼續(xù)在中國境內(nèi)銷售，但各種口味的電子煙仍能進(jìn)行出口。就現(xiàn)在調(diào)味電子煙受歡迎的程度，很可能出現(xiàn)將本應(yīng)出口的電子煙通過走私等手段又重新出現(xiàn)在中國境內(nèi)的黑市上，或許還會因為需求旺盛導(dǎo)致黑市上各種口味的電子煙價格較高更加有利可圖。在《電子煙管理辦法》剛剛發(fā)布之時，消費者知道甜味電子煙將斷貨的情況下都出現(xiàn)了囤貨現(xiàn)象，多個電子煙零售店甜味煙彈趁機漲價。為避免之后此類現(xiàn)象重新出現(xiàn)，必須要采取相應(yīng)的措施杜絕出口回流的現(xiàn)象。云南作為邊境線較長且較為曲折的省份，邊境處大部分是河流和森林防止非法入境的壓力極大，所以杜絕出口回流的現(xiàn)象不僅僅要在邊境上下功夫，境內(nèi)的市場監(jiān)管也需要高度重視。

傳統(tǒng)的煙草行業(yè)在每一個省份都有其中煙工業(yè)公司而與傳統(tǒng)的煙草行業(yè)不同，電子煙企業(yè)主要集中于深圳等幾個城市，那么這些地區(qū)對電子煙生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管任務(wù)就十分艱巨，需要更多的人員組成專業(yè)性的隊伍。團隊的建設(shè)和人才的培養(yǎng)不是一蹴而就的事情，結(jié)合實際總結(jié)經(jīng)驗提升專業(yè)能力是一個需要長期堅持的工作。

電子煙作為新型產(chǎn)品，具有傳統(tǒng)卷煙行業(yè)所不具備的特點，要想較好地對電子煙進(jìn)行有效監(jiān)管還需根據(jù)它的特點對原有的措施進(jìn)行調(diào)整。

3.建構(gòu)對電子煙的市場監(jiān)管體系

3.1.生產(chǎn)原材料的管控??

根據(jù)目前的法律法規(guī)的規(guī)定，不含煙堿的電子煙不能上市。提取煙堿要用到的煙葉、復(fù)烤煙葉、煙絲等煙草專賣品按照《電子煙管理辦法》第十二條的規(guī)定必須從有煙葉、煙葉、復(fù)烤煙葉、煙絲等經(jīng)營權(quán)的煙草企業(yè)購進(jìn)，不得非法購進(jìn)煙葉、復(fù)烤煙葉、煙絲等煙草專賣品和煙草廢棄物。這樣的規(guī)定就將電子煙生產(chǎn)企業(yè)的上游接入到了煙草行業(yè)中，對于煙葉、復(fù)烤煙葉、煙絲等煙草專賣品的購銷計劃由國務(wù)院煙草專賣行政主管部門下達(dá)。掌握了電子煙生產(chǎn)所需的源頭就能更好地對電子煙市場進(jìn)行政府調(diào)節(jié)，而不是僅僅依靠市場競爭進(jìn)行調(diào)節(jié)。

3.2.建立電子煙追溯平臺

根據(jù)《電子煙產(chǎn)品追溯管理細(xì)則》電子煙將在生產(chǎn)、流通（含銷售、貯存、運輸?shù)?#xff09;和服務(wù)等過程實施產(chǎn)品信息追溯管理。追溯平臺以二維碼為手段。與卷煙不同電子煙的打碼不是進(jìn)行16位的打碼，而是進(jìn)行二維碼的打碼，電子煙產(chǎn)品按照“一物一碼”的原則要求在外包裝上標(biāo)注二維碼。比起16位的打碼，二維碼打碼有其自身的優(yōu)勢。16位的打碼雖然可以進(jìn)行肉眼的識別但是同樣也非常容易被偽造，防偽性較差。機器無法直接對16位碼進(jìn)行識別，在辦理涉煙案件的過程中需要進(jìn)行的卷煙條碼的錄入是一個費力且容易出錯的事情，而二維碼可以直接被機器識別，方便日后涉電子煙案件中電子煙的錄入。電子煙監(jiān)管采用二維碼進(jìn)行打碼，雖然肉眼無法第一時間對二維碼進(jìn)行識別但現(xiàn)在智能手機已經(jīng)達(dá)到了很高的普及率，幾乎已經(jīng)是人手一臺智能手機的情況下，進(jìn)行二維碼的識別也是一件輕松容易的事情。二維碼中可以包含更多的信息，生產(chǎn)的產(chǎn)商，生產(chǎn)的時間和制作材料等信息都可以蘊含在二維碼中，便于專賣工作人員進(jìn)行監(jiān)管的同時也便于消費者進(jìn)行查詢和監(jiān)督。二維碼具有很好的防偽性，制假者要完全偽造出二維碼的成本很高，即使偽造出了二維碼的外形但圖形中所蘊含的信息也很難進(jìn)行偽造。所以即使是普通消費者也能很容易鑒別真假，有利于對電子煙的監(jiān)管。

3.3.利用大數(shù)據(jù)協(xié)助市場監(jiān)管

電子煙在野蠻生長競爭激烈的市場環(huán)境中，各位商家為了搶占市場除了在口味上的多樣性吸引消費者外，自身技術(shù)的創(chuàng)新也是令他們立于市場的武器，例如基于大數(shù)據(jù)和GPS的電子圍欄技術(shù)，基于人臉識別的方未成年接觸系統(tǒng)等。相比較起來傳統(tǒng)卷煙在創(chuàng)新上就有所不足，這次將電子煙納入監(jiān)管可以是一個機會，一個吸收電子煙所長，帶動卷煙供應(yīng)鏈上的技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)水平的提升讓傳統(tǒng)卷煙產(chǎn)業(yè)能借此進(jìn)入到大數(shù)據(jù)的時代。

當(dāng)今社會越來越清晰地意識到數(shù)據(jù)就是財富，通過數(shù)據(jù)的分析可以對零售店進(jìn)行更好的監(jiān)管。電子煙品牌會利用會員制來掌握消費者的信息，了解消費者喜好的口味，店鋪銷售的煙彈哪種口味較受消費者的歡迎，借此數(shù)據(jù)來進(jìn)行電子煙生產(chǎn)方面的決策。如今納入監(jiān)管的電子煙這項技術(shù)可以繼續(xù)使用，利用數(shù)據(jù)分析店鋪銷售和進(jìn)貨數(shù)據(jù)是否對等，這就能看出店鋪是否存在非正規(guī)渠道進(jìn)貨等問題。

電子煙建立統(tǒng)一的追溯平臺后電子煙產(chǎn)品的出庫，產(chǎn)品到達(dá)電子煙批發(fā)企業(yè)進(jìn)行入庫掃碼登記，電子煙產(chǎn)品出庫分揀也進(jìn)行掃碼登記，建立起電子煙產(chǎn)品二維碼與電子煙零售訂單的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這些信息都將上傳至電子煙追溯平臺上。這些數(shù)據(jù)便于專賣工作人員掌握市場信息，及時發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管。

大數(shù)據(jù)在防止未成年人購買電子煙方面也能發(fā)揮很大的作用，例如悅刻的向陽花系統(tǒng)就是為防止未成年人購買電子煙而設(shè)計的。向陽花系統(tǒng)要求做到每單的消費者認(rèn)證，也就是說購買悅刻的電子煙，必須先完成“姓名+身份證號+人臉識別”的三重認(rèn)證，才能順利生成訂單信息。每一個生成的訂單都可以對應(yīng)上一個具體的實名消費者。這樣可以有效防止未成年人購買電子煙，也能防止他人代買的情況，一旦這個消費者的消費的頻次過高，大數(shù)據(jù)就能發(fā)現(xiàn)異常，及時進(jìn)行監(jiān)管核查。

大數(shù)據(jù)可以幫助專賣工作人員及時發(fā)現(xiàn)市場的異常，有針對性地進(jìn)行核查。但同時也有信息泄露的風(fēng)險，保證廠商、零售戶和消費者的信息安全是非常重要的事情。不斷加強實施維護網(wǎng)絡(luò)的防火墻，對不同層級的用戶給以不同的權(quán)限等手段進(jìn)行用戶個人信息的保密工作和市場信息的保護工作。在保障信息安全的情況下善用大數(shù)據(jù)進(jìn)行信息的收集的分析，能更好地掌握市場動態(tài)，彌補信息不對稱的問題。

3.3.完善舉報獎勵機制

無論使用哪種監(jiān)管的手段總是不能避免出現(xiàn)監(jiān)管不到的地方，對電子煙市場的監(jiān)管不能僅僅只依靠專賣人員，還要依靠人民群眾的力量對監(jiān)管進(jìn)行一個補充。首先要加大宣傳教育的力度，向群眾宣傳電子煙的相關(guān)法律法規(guī)讓群眾知道哪些行為是不被允許的。對電子煙的防偽知識進(jìn)行宣傳讓群眾有辨識真?zhèn)蔚哪芰?。其次要暢通舉報的渠道讓群眾知道該怎樣向煙草專賣局來舉報他們發(fā)現(xiàn)的電子煙銷售的違法違規(guī)行為。對于舉報查實后對舉報人給以獎勵以示鼓勵，這些舉措在傳統(tǒng)卷煙市場中已經(jīng)很成熟了，可以直接應(yīng)用于電子煙的監(jiān)管。但要對有關(guān)電子煙的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰這就需要專賣工作人員的專業(yè)水平，電子煙作為新事物也會產(chǎn)生傳統(tǒng)卷煙所沒有的新的違法違規(guī)行為，因此專賣人員要熟悉電子煙相關(guān)的法律法規(guī)，正確適用法律，這就給專賣工作人員的業(yè)務(wù)水平提出了要求。通過舉報獎勵機制可以讓更多人參與到監(jiān)管中來，形成合法合規(guī)經(jīng)營的社會意識，讓群眾自覺抵制電子煙的違法違規(guī)行為。

電子煙正式進(jìn)入監(jiān)管可以使產(chǎn)業(yè)進(jìn)入一個有序且良性的發(fā)展，市場競爭也將相對公平，對整個電子煙行業(yè)的發(fā)展有利。電子煙最初問世是有著能有戒煙輔助的功能和更加的健康的目的。加強監(jiān)管也許能夠使電子煙真正能達(dá)到減少對人體傷害的目的。電子煙區(qū)別于傳統(tǒng)卷煙，監(jiān)管自然也要根據(jù)其特點來進(jìn)行監(jiān)管，較好的吸收電子煙現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢也能促進(jìn)卷煙產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。

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