2025年11月15日至22日，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（WHO FCTC）第11屆締約方大會(huì)（COP11）將在日內(nèi)瓦舉行，全球控?zé)熉肪€卻因是否接納電子煙等新型產(chǎn)品作為減害工具而陷入僵局，歐盟內(nèi)部及其與全球舞臺(tái)在公共衛(wèi)生目標(biāo)、財(cái)政利益和行業(yè)影響間的深刻分歧，使通往共識(shí)的道路布滿荊棘。

全球控?zé)熯M(jìn)程的不平衡現(xiàn)狀

根據(jù)已披露的議程，COP11與會(huì)代表將圍繞多項(xiàng)關(guān)鍵議題展開激烈辯論，其范圍涵蓋全球尼古丁產(chǎn)品稅收協(xié)調(diào)、打擊非法貿(mào)易議定書的實(shí)施進(jìn)展，以及對(duì)電子煙、尼古丁袋和加熱煙草裝置等新型產(chǎn)品的監(jiān)管框架。

WHO預(yù)計(jì)將以青少年使用電子煙比例顯著上升為由，敦促各方采取更為嚴(yán)格的管控措施。而另一方面，行業(yè)團(tuán)體及減害理念的倡導(dǎo)者則反駁稱，缺乏靈活性的過(guò)度監(jiān)管可能產(chǎn)生反效果，不僅無(wú)法遏制需求，反而可能促使部分使用者回歸危害更大的傳統(tǒng)煙草。

煙草相關(guān)疾病仍然是歐盟可預(yù)防死亡的首要原因，估計(jì)每年導(dǎo)致高達(dá)70萬(wàn)人過(guò)早死亡。根據(jù)世界衛(wèi)生組織近期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，歐盟成年人的總體吸煙率維持在23%-25%的區(qū)間，但各成員國(guó)之間的數(shù)據(jù)差異巨大——從廣泛接受減害替代產(chǎn)品、吸煙率已降至不足10%的瑞典，到部分東歐和巴爾干地區(qū)國(guó)家，其吸煙率仍頑固地高于35%。

理念之爭(zhēng)：減害與絕對(duì)禁止的哲學(xué)分野

在COP11的會(huì)場(chǎng)上，兩種公共衛(wèi)生哲學(xué)將迎來(lái)正面交鋒。一方是以英國(guó)和瑞典為代表的減害模式倡導(dǎo)者。他們的核心理念是：對(duì)于無(wú)法或不愿完全戒斷尼古丁的成年吸煙者，公共政策應(yīng)鼓勵(lì)他們從高危害的可燃香煙轉(zhuǎn)向經(jīng)科學(xué)證實(shí)危害顯著較小的替代品。

支持者最常引用的成功案例仍是瑞典。通過(guò)長(zhǎng)期接納并規(guī)范口服尼古丁袋等無(wú)煙替代品，該國(guó)的吸煙率已降至5%以下，不僅為歐洲最低，與之相關(guān)的癌癥發(fā)病率也顯著低于歐洲平均水平。

另一方則是以WHO為核心，并得到多個(gè)歐盟成員國(guó)響應(yīng)的謹(jǐn)慎派。他們對(duì)煙草業(yè)參與推廣的任何產(chǎn)品都保持著高度警惕，警告這些新型產(chǎn)品可能存在科學(xué)尚未明確的長(zhǎng)期健康風(fēng)險(xiǎn)，其更深的隱患在于可能重新“正常化”尼古丁使用行為，從而破壞數(shù)十年來(lái)控?zé)煈?zhàn)略所取得的成果。

這一根本性的理念碰撞，預(yù)計(jì)將在關(guān)于FCTC第5.3條適用范圍的辯論中達(dá)到高潮。該條款的宗旨是保護(hù)公共衛(wèi)生政策的制定過(guò)程不受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響。

WHO向COP11提交的背景文件與技術(shù)報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)了這一風(fēng)險(xiǎn)，敦促各方在應(yīng)用第5.3條時(shí)保持最高程度的警惕，以“從根本上避免衛(wèi)生政策與商業(yè)利益之間的結(jié)構(gòu)性沖突”。

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)：稅收杠桿與非法貿(mào)易的困境

除了純粹的健康考量，政策制定者還必須直面復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。煙草及相關(guān)產(chǎn)品仍然是各國(guó)政府，尤其是歐盟成員國(guó)的重要財(cái)政收入來(lái)源。數(shù)據(jù)顯示，歐盟每年從煙草產(chǎn)品獲得的消費(fèi)稅收入超過(guò)800億歐元。

目前正在同步修訂的《煙草消費(fèi)稅指令》（TED），其核心目標(biāo)之一就是將新型尼古丁產(chǎn)品納入更完善的稅收框架。支持加強(qiáng)監(jiān)管的一方認(rèn)為，在歐盟層面實(shí)行統(tǒng)一的最低稅率可以有效堵塞各國(guó)稅制差異造成的漏洞，防止政策套利。

然而，反對(duì)者則警告，過(guò)度的稅收統(tǒng)一可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的成員國(guó)帶來(lái)不成比例的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并可能意外地刺激黑市交易，助長(zhǎng)已經(jīng)十分猖獗的非法貿(mào)易。

政策制定者因此面臨一個(gè)經(jīng)典難題：如何在利用威懾性定價(jià)與因此可能加劇的非法貿(mào)易和跨境走私風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡。這一挑戰(zhàn)在歐盟內(nèi)部存在顯著稅率差異的背景下尤為嚴(yán)峻。

歐盟的內(nèi)部協(xié)調(diào)：從雄心到現(xiàn)實(shí)的政治妥協(xié)

歐盟在COP11上面臨著一個(gè)特殊的挑戰(zhàn)：它需要在27個(gè)主權(quán)成員國(guó)之間形成并表達(dá)一個(gè)統(tǒng)一的談判立場(chǎng)，而這些成員國(guó)對(duì)于“煙草減害”這一理念本身的態(tài)度就存在天壤之別。

一份此前泄露的歐盟立場(chǎng)草案揭示了其最初的監(jiān)管雄心，其中甚至探討了禁止香煙過(guò)濾嘴（因其環(huán)境危害和健康誤導(dǎo)性）、在所有煙草產(chǎn)品中實(shí)行全面的口味禁令，以及將所有新型尼古丁設(shè)備毫無(wú)例外地納入《公約》框架進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的可能性。

然而，布魯塞爾的政治現(xiàn)實(shí)很快使這些激進(jìn)的提議被大幅軟化。據(jù)參與談判的外交官透露，草案中關(guān)于“徹底禁止過(guò)濾器”的措辭，已被修改為更為模糊的“逐步減少過(guò)濾器帶來(lái)的環(huán)境污染”；而一度被考慮的強(qiáng)制性口味禁令，其表述也變成了“在適當(dāng)情況下考慮進(jìn)行監(jiān)管”的軟性建議。

這種措辭上的重大轉(zhuǎn)變，深刻反映了歐盟各國(guó)內(nèi)部廣泛存在的經(jīng)濟(jì)和政治敏感性。擁有強(qiáng)大制造業(yè)的成員國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)徹底禁止某些產(chǎn)品類別，而以英國(guó)為代表的減害理念倡導(dǎo)者則持續(xù)游說(shuō)，尋求對(duì)科學(xué)證明低風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

未來(lái)影響與全球控?zé)熉肪€的展望

對(duì)于全球范圍內(nèi)的政策制定者、獨(dú)立科學(xué)家和民間社會(huì)團(tuán)體而言，即將到來(lái)的日內(nèi)瓦會(huì)議標(biāo)志著下一代煙草和尼古丁政策走向的決定性時(shí)刻。會(huì)議的核心成果將塑造未來(lái)十年全球煙草控制的根本方向：是繼續(xù)堅(jiān)持“唯有完全戒煙”的絕對(duì)主義路徑，還是轉(zhuǎn)向一種更為務(wù)實(shí)、包容“減害”理念的綜合策略。

歐洲面臨的挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻，它需要在理想化的健康保護(hù)與鼓勵(lì)低風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新之間找到平衡點(diǎn)，并確保未來(lái)的所有立法——無(wú)論是傾向于“禁絕”還是“減害”——都牢固地建立在獨(dú)立的科學(xué)證據(jù)之上，并保持決策過(guò)程的高度透明。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)煙草巨頭已紛紛進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，將自身重新定位為“邁向無(wú)煙未來(lái)”或“低風(fēng)險(xiǎn)”的企業(yè)，并宣布巨額投資于替代尼古丁技術(shù)的研發(fā)。

他們向公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳遞的核心信息是：這些創(chuàng)新產(chǎn)品為成年消費(fèi)者提供了更優(yōu)的選擇，這與改善公共健康的總體目標(biāo)完全一致。然而，批評(píng)人士則一針見(jiàn)血地指出，此類“轉(zhuǎn)型”敘事往往掩蓋了其對(duì)傳統(tǒng)卷煙業(yè)務(wù)巨額利潤(rùn)的持續(xù)依賴。

他們警告，煙草業(yè)的游說(shuō)、精心策劃的公關(guān)活動(dòng)以及有選擇性地資助符合其商業(yè)利益的研究，都是一套完整的戰(zhàn)略組合拳，旨在延遲或削弱真正有效的公共衛(wèi)生監(jiān)管。

布魯塞爾最終如何在COP11上定位自身，并如何推進(jìn)其《煙草制品指令》（TPD）與《煙草消費(fèi)稅指令》（TED）的關(guān)鍵修訂，這一切都意味著，日內(nèi)瓦會(huì)議的結(jié)果將在未來(lái)數(shù)年深刻影響歐洲的立法軌跡。歐盟能否在COP11上形成并堅(jiān)持一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)一立場(chǎng)，不僅關(guān)乎本次會(huì)議的短期成果，更將在根本上決定未來(lái)十年全球煙草控制的總體方向。