由于歐盟內(nèi)部在煙草政策上存在深刻分歧，其在世界衛(wèi)生組織煙草控制峰會上的協(xié)調(diào)作用受阻，該集團決定不參與于2025年11月17日至22日在日內(nèi)瓦舉行的《煙草控制框架公約》締約方大會第十一屆會議（COP11）中關(guān)于公約改革的關(guān)鍵投票。此次會議匯聚近200個國家，圍繞產(chǎn)品監(jiān)管、排放信息透明化及新興尼古丁替代品等關(guān)鍵議題展開磋商，核心目標是更新公約第9條與第10條涉及煙草成分與排放的細則——這些條款在上屆締約方會議中曾被擱置。

在丹麥擔任歐盟輪值主席國期間歷經(jīng)數(shù)月談判未果后，歐盟最終選擇集體棄權(quán)，這標志著其統(tǒng)一衛(wèi)生政策出現(xiàn)罕見的公開破裂。分歧主要源于歐盟委員會此前強硬的監(jiān)管立場：其不僅要求限制傳統(tǒng)卷煙，更試圖對電子煙、加熱煙草制品和尼古丁袋等新興產(chǎn)品實施嚴格監(jiān)管甚至全面禁令。盡管布魯塞爾于10月下旬稍作讓步，提出弱化禁令措辭、強調(diào)“基于證據(jù)監(jiān)管”的修訂草案，但這一妥協(xié)未能獲得足夠成員國支持。

歐盟國家最終分裂為兩大陣營。一方是以法國、德國、比利時與荷蘭為首的“激進派”，主張推行調(diào)味尼古丁產(chǎn)品禁令、素面包裝乃至濾嘴禁用等激進措施；另一方則是以瑞典、葡萄牙、羅馬尼亞和希臘為代表的“謹慎派”，這些國家強調(diào)需關(guān)注非法煙草貿(mào)易蔓延、保護煙草種植經(jīng)濟利益，并保留減害替代品的發(fā)展空間。

10月7日流出的一份歐盟草案文件凸顯了矛盾焦點。其中關(guān)于對電子煙、加熱煙草及尼古丁袋實施“強力監(jiān)管或潛在禁令”的提議，引發(fā)減害倡導(dǎo)者與行業(yè)觀察人士的強烈警覺。批評者警告，過度嚴苛的管制可能適得其反：吸煙者或回歸傳統(tǒng)卷煙，非法市場亦可能擴張，最終損害公共衛(wèi)生目標。丹麥輪值主席國曾提出折中方案，但各國立場僵持不下。事實上，歐盟內(nèi)部分歧早已有跡可循——在上屆締約方會議（COP10）中，類似矛盾已導(dǎo)致其未能達成共同立場。