許可證制度是我國煙草行業(yè)實(shí)行煙草專賣專營制度的基礎(chǔ)。但在專賣管理實(shí)踐中，由于煙草專賣零售許可證含金量的不斷提升，導(dǎo)致在社會(huì)上買賣、租借、非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證等現(xiàn)象屢見不鮮，不僅增加了許可證管理工作的難度，而且在一定程度上影響了煙草市場(chǎng)良好的市場(chǎng)秩序。因此，新形勢(shì)下，加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，對(duì)規(guī)范和維護(hù)卷煙市場(chǎng)良好經(jīng)營秩序，提高煙草專賣行政許可管理水平必將產(chǎn)生積極的意義。

一、加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)管理的現(xiàn)實(shí)意義

（一）加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是完善和鞏固煙草專賣制度的迫切需要。當(dāng)前，煙草專賣零售許可證存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象在個(gè)別地區(qū)還依然存在，這些問題直接影響煙草專賣許可證制度的嚴(yán)肅性。加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正零售許可證在使用過程中違法違規(guī)行為，有利于鞏固和完善煙草專賣制度。

（二）加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益的重要途徑。當(dāng)前，一些零售戶借助零售許可證的合法形式暗中從事違法經(jīng)營活動(dòng)，導(dǎo)致國家稅收的流失，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)持證零售戶的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法經(jīng)營行為并進(jìn)行整頓，有利于維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益。

（三）加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是建立和維護(hù)卷煙市場(chǎng)良好經(jīng)營秩序的重要手段。當(dāng)前，煙草零售許可證的使用過程中證照不符、無證批發(fā)等問題，嚴(yán)重破壞了卷煙市場(chǎng)經(jīng)營秩序。加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，著力規(guī)范零售戶經(jīng)營行為，有利于建立和維護(hù)卷煙市場(chǎng)良好的經(jīng)營秩序。

二、煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作中存在的難點(diǎn)

歸納起來，零售許可證后續(xù)管理的難點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)“披著羊皮的狼”現(xiàn)象監(jiān)管難。一些經(jīng)營者在取得煙草專賣零售許可證后，借助許可證的合法形式，暗地里卻銷售非正常渠道購進(jìn)的卷煙。這些經(jīng)營戶多數(shù)是名煙名酒店，他們的客戶相對(duì)固定，且銷售方式一般是錢物交易分離，甚至送貨到家，幾乎不在經(jīng)營場(chǎng)所直接銷售，違法活動(dòng)十分隱蔽，難以監(jiān)管。

（二）對(duì)買賣、租借以及非法轉(zhuǎn)讓許可證的行為取證難。由于嚴(yán)格加強(qiáng)零售許可證管理，一些經(jīng)營者通過私下買賣、租借等方式取得他人的零售許可證，而且雙方達(dá)成協(xié)議，許可證的延續(xù)、變更等手續(xù)由原持證人負(fù)責(zé)，經(jīng)營活動(dòng)中還使用原持證人的銀行賬戶，專賣執(zhí)法人員在檢查過程中一般很難發(fā)現(xiàn)其持有的許可證是通過非法方式取得的，即使詢問，實(shí)際經(jīng)營者多數(shù)以親戚朋友或雇傭關(guān)系加以搪塞，監(jiān)管難，取證更難。

（三）對(duì)“睡眠證”管理難。所謂“睡眠證”，主要是一些經(jīng)營者領(lǐng)取煙草專賣零售許可證后六個(gè)月內(nèi)未開展卷煙經(jīng)營活動(dòng)，或者未經(jīng)申請(qǐng)擅自停業(yè)、歇業(yè)，以及自動(dòng)歇業(yè)卻沒有辦理注銷手續(xù)。這些零售許可證雖處于有效狀態(tài)，而實(shí)際經(jīng)營卻處于消極或無效狀態(tài)。在注銷之前，由于持證人沒有開展卷煙經(jīng)營活動(dòng)，不僅擠占了有效的許可證資源，而且導(dǎo)致許可證游離于專賣監(jiān)管之外。

三、煙草專賣零售許可證后續(xù)管理難的原因分析

（一）客觀因素的制約。一是政府拆遷改造，街道名稱、門牌號(hào)發(fā)生變化，一些經(jīng)營者因怕麻煩而不及時(shí)、主動(dòng)申請(qǐng)辦理變更手續(xù)；二是受合理布局等因素制約，一些經(jīng)營者未能領(lǐng)取零售許可證，因此采取租借、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓獲取零售許可證件；三是零售戶分布極為分散，加上專賣管理人員數(shù)量不足，造成沒有足夠的時(shí)間和精力去實(shí)施許可證后續(xù)管理。

（二）經(jīng)營者的煙草專賣意識(shí)不強(qiáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，持證經(jīng)營者受到商品自由交易思想的影響，對(duì)煙草專賣制度了解不多、理解不深，對(duì)規(guī)范使用許可證的認(rèn)知度低，導(dǎo)致零售許可證隨意變更、買賣、租借、非法轉(zhuǎn)讓以及未經(jīng)審批就擅自停業(yè)、歇業(yè)等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）后續(xù)監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)。一方面，一些基層部門“重許可、輕監(jiān)管”的思想比較嚴(yán)重，導(dǎo)致煙草專賣零售許可證后續(xù)管理沒有得到應(yīng)有重視。另一方面，許可證后續(xù)管理僅停留在許可證的變更、延續(xù)、注銷等程序性和形式上，導(dǎo)致煙草零售許可證后續(xù)管理在監(jiān)管手段、力度、效果等方面的積極作用得不到充分發(fā)揮。

（四）后續(xù)監(jiān)管政策制度不夠完善。從法律法規(guī)層面上看，關(guān)于零售許可證后續(xù)管理規(guī)定可操作性的內(nèi)容不多，如對(duì)責(zé)令停業(yè)整頓沒有作出具體實(shí)施的規(guī)定；針對(duì)注銷時(shí)許可證回收制度，如當(dāng)持證人自動(dòng)歇業(yè)或不開店?duì)I業(yè)后，因無法找到持證人或收不回許可證時(shí)，許可證如何處理沒有明確規(guī)定等等。

四、對(duì)加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的一些對(duì)策和建議

（一）不斷完善許可證管理制度，為煙草專賣零售許可證后續(xù)管理提供強(qiáng)有力的法律支持。一是健全完善煙草專賣許可證管理辦法，補(bǔ)充完善零售許可證后續(xù)監(jiān)管相關(guān)管理規(guī)定，為許可證后續(xù)監(jiān)管提供強(qiáng)有力的法律和政策依據(jù)。二是完善零售許可證后續(xù)監(jiān)管流程，逐步建立綜合性后續(xù)監(jiān)管理制度體系，規(guī)范后續(xù)監(jiān)管的適用條件、幅度標(biāo)準(zhǔn)和處理程序。三是適時(shí)調(diào)整煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃，實(shí)行距離與數(shù)量雙調(diào)控，保障行政相對(duì)人和持證零售戶的正當(dāng)權(quán)益。

（二）積極探索后續(xù)監(jiān)管措施，努力實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管常態(tài)化。在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極探索零售許可證后續(xù)監(jiān)理措施，使之成為行政手段之外強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的有力手段。具體措施如下：

1.要嚴(yán)把許可證準(zhǔn)入關(guān)。

零售客戶數(shù)量激增，給煙草部門的管理和服務(wù)帶來難度，加大了執(zhí)法和服務(wù)成本。如果不對(duì)卷煙經(jīng)營零售點(diǎn)的數(shù)量進(jìn)行宏觀控制，也將使經(jīng)營者之間的競(jìng)爭(zhēng)陷入惡性循環(huán)。因此，我們應(yīng)當(dāng)把好許可準(zhǔn)入關(guān)：

（1）用好用足法律武器，發(fā)揮法律授權(quán)的作用，從合理布局入手，進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)條款，增強(qiáng)其可操作性。如對(duì)照顧對(duì)象的雇員、委托經(jīng)營、合伙經(jīng)營等經(jīng)營行為作出具體限定，為此類證件依法退出作鋪墊。

（2）合理布局規(guī)劃對(duì)相對(duì)獨(dú)立的固定經(jīng)營場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)細(xì)化，從面積上給予最低限定，避免持證人不正常經(jīng)營，只是利用許可證套取貨源。

（3）合理布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化經(jīng)營場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營卷煙條款。如對(duì)經(jīng)營與卷煙存儲(chǔ)不相宜的商品者（煙花爆竹、農(nóng)藥、化肥、具有毒附作用的化工產(chǎn)品等等）不予發(fā)證。

（4）可探索確定一個(gè)總體比例即“零售戶率”，也就是零售戶數(shù)量占人口總數(shù)的比率?？梢愿鶕?jù)轄區(qū)人員數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，消費(fèi)能力等因素從宏觀上相對(duì)確定一個(gè)比較合理的布局比例，適當(dāng)控制總量。

（5）建立受理、審核、現(xiàn)場(chǎng)勘察等節(jié)點(diǎn)的操作規(guī)范，在實(shí)際工作中，煙草部門在辦證時(shí)，必須嚴(yán)格審核，使持證戶的數(shù)量和布局更趨合理，與其所輻射的消費(fèi)商圈達(dá)到最佳匹配，保持零售客戶的獲利水平，實(shí)現(xiàn)煙草公司與零售客戶的雙贏。在審核環(huán)節(jié)中還要注重主體資格的審查，避免不法煙販鉆法律空子逃避刑事責(zé)任，情報(bào)及案審部門要注意收集無證不法經(jīng)營戶信息并及時(shí)抄告證件管理部門。

2.要深化許可證后續(xù)監(jiān)管。

《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上的；被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)一次性查獲假煙、走私煙50條以上的；因非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被追究刑事責(zé)任的，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

專賣案審部門及專賣基層管理所，應(yīng)當(dāng)緊密配合，信息共享，案審部門應(yīng)當(dāng)將持證戶受處罰情況及時(shí)抄告專賣基層管理所，對(duì)那些違法經(jīng)營卷煙屢教不改的、情節(jié)嚴(yán)重的依法進(jìn)行整頓，直至取消其經(jīng)營資格。

不經(jīng)許可，擅自變更許可證規(guī)定的經(jīng)營地址、許可證的出租、出借轉(zhuǎn)讓、等現(xiàn)象，這些都擾亂了正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營秩序，損害了其他卷煙零售戶的合法權(quán)益。當(dāng)前零售許可證轉(zhuǎn)讓存在以下幾種情形：一是家庭成員內(nèi)部之間轉(zhuǎn)讓，包括直系親屬之間的轉(zhuǎn)讓、旁系親屬之間的轉(zhuǎn)讓，這是最常見的私下轉(zhuǎn)讓情形。這種私下轉(zhuǎn)讓行為帶有很大的隱秘性，不易發(fā)現(xiàn)。即使檢查發(fā)現(xiàn)，他們也可找子女或兄弟姐妹幫忙為借口來推搪。二是帶有交易性的外部轉(zhuǎn)讓行為。如張某有新的發(fā)展，不再從事卷煙零售業(yè)務(wù)，于是將其門面連同許可證一起轉(zhuǎn)讓給李某，由李某接手門面繼續(xù)經(jīng)營卷煙銷售業(yè)務(wù)，從而形成許可證的買賣關(guān)系。還有一些經(jīng)營場(chǎng)所產(chǎn)權(quán)所有人，為謀取利益最大化他們自身持有煙草專賣許可證，在出租經(jīng)營場(chǎng)所的同時(shí)連煙草專賣零售許可證一起出租，或者為了便于房屋出租將煙草專賣零售許可出借給房屋承租人使用。這幾種情形帶有金錢交易色彩。

私下轉(zhuǎn)讓許可證的主要原因有以下幾種：一是專賣法律法規(guī)宣傳力度不到位，沒有實(shí)效。宣傳打假打私、卷煙真假鑒別方面力度比較大，涉及到專賣許可證管理方面的比較少。二是零售戶法律意識(shí)不強(qiáng)，缺乏相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。部分零售戶在許可證使用上認(rèn)識(shí)存在偏差，對(duì)法律法規(guī)知識(shí)又知之甚少，認(rèn)為許可證屬于自己的私有財(cái)產(chǎn)，想轉(zhuǎn)給誰就轉(zhuǎn)給誰，別人干涉不了，正因零售戶這種錯(cuò)誤觀點(diǎn)，導(dǎo)致私下轉(zhuǎn)讓行為常有發(fā)生。三是取證難、處罰難。根據(jù)煙草及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，取證必須充分且有針對(duì)性，在私下轉(zhuǎn)讓許可證證據(jù)提取過程中必須有零售戶私下轉(zhuǎn)讓的證明材料，而私下轉(zhuǎn)讓問題的隱秘性和形式的多樣化，執(zhí)法人員在取證過程中難度較大，難以取得私下轉(zhuǎn)讓的資料和證據(jù)；在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，程序必須合法，在作出處罰前，應(yīng)當(dāng)事先向被處罰人發(fā)出責(zé)令整改通知書，被處罰人在責(zé)令改正期限內(nèi)拒不改正的，煙草部門才可以進(jìn)行處罰。正因?yàn)樗较罗D(zhuǎn)讓在取證和處罰上的困難，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中本著教育為主的原則，只著重零售戶口頭上的教育，對(duì)他們的私下轉(zhuǎn)讓情況“睜一只眼閉一只眼”，久而久之，零售戶私下轉(zhuǎn)讓許可證問題就有了“愈演愈烈”的趨勢(shì)。

解決許可證私下轉(zhuǎn)讓問題的幾點(diǎn)建議：一是加強(qiáng)煙草專賣法律法規(guī)的宣傳，注重實(shí)效。通過制作宣傳畫冊(cè)、名片等，在所有卷煙零售戶經(jīng)營場(chǎng)所張貼，廣泛向零售戶進(jìn)行專題宣傳。二是積極改變工作方式和思路，創(chuàng)新工作方法和手段。工作中，我們需要實(shí)行彈性工作制，不定期開展市場(chǎng)管理，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和對(duì)象的監(jiān)控，找準(zhǔn)典型，精確打擊。三是各崗位人員的共同努力。信息的采集、流轉(zhuǎn)和維護(hù)非常重要，需要通過對(duì)營銷、專賣、物流“三員”工作流程和考核方面的約束，建立零售客戶信息變更情況的動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)、快速處理和研究分析機(jī)制，這樣既可使許可證登記信息更新及時(shí)，又可防止零售許可證的非法轉(zhuǎn)讓。

2.站好延續(xù)崗。

實(shí)際工作中，因生產(chǎn)經(jīng)營能力、條件發(fā)生重大變化導(dǎo)致不符合法定條件而不予延續(xù)的情況較多。但由于該條款中的嚴(yán)重違法行為缺少相應(yīng)界定，而一般不會(huì)根據(jù)零售客戶的嚴(yán)重違法行為進(jìn)行不予延續(xù)，但筆者認(rèn)為，當(dāng)前各地?zé)煵輰Ｙu局適用的《煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)違法行為的嚴(yán)重情形都做了具體界定，其實(shí)是可以探索作為不予延續(xù)的有效參照的。

3.構(gòu)建誠信體系，分類動(dòng)態(tài)管理。

將零售戶平時(shí)經(jīng)營情況和守法守紀(jì)情況全部折算成一定的分值，把日常檢查監(jiān)督情況及時(shí)錄入計(jì)算機(jī)自動(dòng)進(jìn)行累積，根據(jù)不同分值實(shí)施分類動(dòng)態(tài)管理。對(duì)不同類別的零售戶區(qū)分情況，區(qū)別對(duì)待，采取行政管理和銷售服務(wù)雙管齊下的辦法。對(duì)于守法零售戶，要加強(qiáng)服務(wù)。大力推廣零售戶信譽(yù)等級(jí)牌和評(píng)選守法經(jīng)營示范戶的做法，營造誠信守法經(jīng)營氛圍。對(duì)于違法違規(guī)經(jīng)營戶要依法采取書面警告、限供、降級(jí)、責(zé)令整改、取消經(jīng)營資格等管理和處罰手段，這種方法較好地體現(xiàn)了以宣傳教育為主，行政處罰為輔的原則，也符合專賣法律法規(guī)的要求。

4、落實(shí)許可責(zé)任追究。

為加強(qiáng)對(duì)許可證后續(xù)監(jiān)管，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握卷煙零售戶經(jīng)營異動(dòng)情況，需要進(jìn)一步加強(qiáng)營銷、專賣、物流“三員”責(zé)任意識(shí)，提高營銷、專賣、物流“三員”之間的信息反饋實(shí)效。對(duì)卷煙零售戶動(dòng)態(tài)跟蹤管理，按照對(duì)客戶服務(wù)的頻次和管理的內(nèi)容確定：停、歇業(yè)，地址變更的第一責(zé)任人為送貨員，第二責(zé)任人為客戶經(jīng)理，第三責(zé)任人為稽查隊(duì)員；經(jīng)營人變更，轉(zhuǎn)讓、借用許可證的第一責(zé)任人為客戶經(jīng)理，第二責(zé)任人為稽查隊(duì)員。在三員考核細(xì)則中增加客戶異動(dòng)情況反饋考核項(xiàng)目，以進(jìn)一步明確工作要求和標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)責(zé)任追究。

除了上述具體措施外，還要加大法律法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)力度，增強(qiáng)零售客戶的守法經(jīng)營意識(shí)。建立完善零售客戶檔案，實(shí)行分類管理。

加快信息化建設(shè)，提高監(jiān)管信息化水平。加大監(jiān)督檢查力度，定期開展零售許可證使用專項(xiàng)整頓治理活動(dòng)。

（三）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，不斷提高執(zhí)行力。一要明確行政執(zhí)法職責(zé)。要將法律、法規(guī)賦予的職責(zé)層層落實(shí)到具體執(zhí)法部門、崗位和人員，做到不漏崗漏責(zé)、缺位錯(cuò)位。二要建立落實(shí)與行政執(zhí)法責(zé)任制相配套的制度，如行政許可評(píng)議考核制度、行政許可公示制度等，加大違法辦理發(fā)放許可證行為的責(zé)任追究力度，以確保專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作落到實(shí)處。

（四）充分發(fā)揮內(nèi)管監(jiān)管職能，加強(qiáng)許可證的后續(xù)監(jiān)督管理。專賣內(nèi)管部門要充分利用專賣內(nèi)管監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)持證零售客戶許可事項(xiàng)的變化情況，對(duì)零售客戶實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)要建立和完善監(jiān)督檢查制度，對(duì)違反法律法規(guī)和制度政策實(shí)施行政許可的，要堅(jiān)決予以糾正；應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

積極探索煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，采取一系列行之有效的后續(xù)監(jiān)管對(duì)策，開展綜合治理，零售許可證買賣、租借、非法轉(zhuǎn)讓、擅自變更以及各種借助許可證的合法形式從事非法經(jīng)營等違法現(xiàn)象將會(huì)得到有效遏制，煙草專賣零售許可證管理也將會(huì)從此駛上規(guī)范管理的快車道，煙草市場(chǎng)經(jīng)營秩序也因此得到不斷規(guī)范和根本好轉(zhuǎn)。

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