為進一步推進“放管服”改革相關工作，切實加強零售許可證管理，做到“依法放、有效管、優(yōu)質(zhì)服”并重，江蘇常熟市煙草專賣局全面貫徹落實省局“放管服”改革工作現(xiàn)場會精神，緊緊圍繞省局“1345”專賣管理工作思路，護航全市系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展。

一、許可證管理現(xiàn)狀

持續(xù)許可證清理涉及兩方面的工作，一是把控進口流量和質(zhì)量。影響許可證申請數(shù)量主要是零售店布局管理規(guī)定與市場契合程度不夠、精細化管理欠缺。二是后續(xù)監(jiān)管存在非正常經(jīng)營狀態(tài)、違法違規(guī)戶較多，兩次處罰執(zhí)行力度不夠、處罰決定周期較長，無法有效應對，影響市場健康穩(wěn)定運行。

現(xiàn)存許可證各種業(yè)態(tài)總量分析。許可證占比不合理，偏多為食雜店5160戶、占比75%，其他類：1311戶、占比19%。零售店布局管理規(guī)定與市場契合度差。

新申辦許可證對入口流量分析。有助力于圍繞提升許可證的含金量為抓手，出臺與市場契合度更緊密、更科學的布局管理規(guī)定。

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?2020年同期申請總量：1722戶、月申請均值：157戶、準予：均值：148戶、準予數(shù)量占總數(shù)：94.54%。

2021年：1121戶、月申請均值：102戶、準予：414、均值：37戶、準予數(shù)量占總數(shù)：36.93%。

2021年與2020年修改布局規(guī)定前后，總申請量降低601戶，減少34.9%。準予總量減少：1214戶，降低：74.57%。新布局規(guī)定在控制許可證進口流量、減少許可證準入方面效果突出。

違規(guī)違法戶、自然淘汰邊緣的長期非正常經(jīng)營狀態(tài)。時開時關當副業(yè)，占比較小。影響市場正常經(jīng)濟秩序的是大戶控制小戶存在卷煙外流、拆單分攤騙取貨源違法違規(guī)。受經(jīng)濟不景氣頻繁轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。 ??????

2020年實施2019版的《蘇州市煙草制品零售點布局管理規(guī)定》在受理的 2276 張許可證中，商行、副食品店、煙雜店、便利店、超市、百貨店等常規(guī)卷煙銷售渠道的為 1258 張， 占比 55.27%，餐飲小吃店、服飾店、五金店等非常規(guī)卷煙銷售渠道的客戶申請量較大。由此可知，新開戶質(zhì)量普遍不高。

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二、許可證清理的原因分析

1、從源頭分析相關因素制約許可證入口流量。受卷煙較高毛利率吸引的各種業(yè)態(tài)占比。受非法利益慫恿和鼓動導致的虛擬戶套購卷煙、卷煙外流、非法轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。

（一）新手對卷煙市場競爭、流動資金、訂貨規(guī)定、市場需求等均缺乏一定程度的掌握和了解，以為拿到證就能隨意訂貨，供求均衡而不是供不應求。（二）營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營項目已經(jīng)有卷煙，煙草公司也該發(fā)證。（三）大戶傾軌。一些外來流動團伙結(jié)隊以恐嚇、舉報等非法手段爭奪市場治高點，搶占原有大戶市場份額，并勒索要脅等手段強制大戶拿貨，通過金錢拉攏相關政府部門墮落份子從外圍構(gòu)建保護傘。（四）大戶“護身符”。通過一人多證、一戶多證，在行政處罰時隨意指定該證以有證戶逃避相關事由處罰。（五）反復申請。期待布局規(guī)定修改，帶著試試看僥幸能過的念頭。反正閑著沒事，手指一點網(wǎng)上申請給勘驗無形增加壓力，經(jīng)多次解釋無效已經(jīng)陷入死循環(huán)，有個別甚至滿懷惡意擴大影響，發(fā)貼12345、省局、國家局給行政主管部門帶來較大壓力。（六）倒煙販子。為了倒煙而辦證。（七）關系戶。通過不同渠道找人，時間、精力、壓力投入過多，給基層工作帶來較大困難。（八）副業(yè)心態(tài)。其他類主業(yè)以五金、修理、單一的服務業(yè)如修腳、推拿、按摩、美甲等。（九）農(nóng)村留守老人、退休人員的生活來源補充。無養(yǎng)老保險或者農(nóng)村保險水平較低，無法滿足生活需求。

2、布局規(guī)定合理化因素未抓住市場本質(zhì)要素。制約零售終端高質(zhì)量核心依然是經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營能力、經(jīng)驗知識技能、生活積累、網(wǎng)紅特色店。法律法規(guī)規(guī)定合法性與合理性并重，存在法與現(xiàn)實的沖突。能辦理許可證即有企業(yè)上的挑選權(quán)也有豐富方便百姓生活的自主權(quán)、還有缺少生活來源低保戶殘疾人等人道主義因素的考慮,反應煙草主動承擔社會責任體現(xiàn).（一）重點發(fā)展規(guī)模大、經(jīng)營能力強、有經(jīng)驗等。（二）業(yè)態(tài)還是應該以副食品為主。（三）特定區(qū)域擴大推廣。（四）對惡意申請、反復申請、有行政糾紛風險休克式療法。（五）對未成年人保護范圍的與文明城市創(chuàng)建內(nèi)容并重。（六）對相獨立概念的精確表達具有可操作性，可以收集相關案例示范。（七）對距離測量起始點的確定（八）社會弱勢群體范圍適度擴大，可增加生活特別困難，無唯一生活來源比如癌癥病患者、其他重大疾病、手術后可在有效期限適當照顧。

3、許可證清理具體構(gòu)成非正常經(jīng)營狀態(tài)包括6個月未開展經(jīng)營活動。主要有（一）轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租、異地經(jīng)營導致“證址不符”、“證人不符”、“證照不符”的。（二）大戶吃小戶導致“休眠證”、“空掛證”等。（三）許可證管理違規(guī)違法許可導致一址多證、一戶多證的。（四）經(jīng)營場所滅失、個人原因?qū)е虏徽ｉ_門營業(yè)的。（五）持證戶擅自停業(yè)未申請停業(yè)一年以上的。（六）拒絕執(zhí)行煙草專賣主管部門責令停業(yè)整改措施。（七）檔級與經(jīng)營能力不匹配的。（八）買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的。（九）因非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被追究刑事責任的。（十）被工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照的

三、許可證清理的措施和方法

一、（一）加大法律法規(guī)宣傳力度、多形式窗口（證件受理中心、市政務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道便民服務中心、午間風節(jié)目、市場監(jiān)管隨機發(fā)放、315擺攤向市民宣傳）、微信群隨時推送。（二）對于重點區(qū)域、重點大戶聯(lián)合公安（經(jīng)偵）定點清除，篩選重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、商貿(mào)區(qū)重點大戶、隱形收煙大戶建檔、通過APCD工作法，ABC分類管理，每月查2次，借力錯時錯日錯峰，省市級閃電行動定點清除。采用24小時輪軸轉(zhuǎn)以及回頭看、定期查與不定期隨機抽查相結(jié)合。（三）行政處罰強調(diào)調(diào)查取證，固定證據(jù)做到第一手資料掌握，防止無因果關聯(lián)，缺少關聯(lián)性，杜絕通過多張許可證逃避處罰的現(xiàn)象發(fā)生。（四）多次申請可以提前與申請人溝通，建立微信聯(lián)系群，一有消息就提前發(fā)送，政務服務提升的同時，提前介入有助力緩和矛盾，改善工作方式減少了工作量。而對于惡意擾亂則進行法律法規(guī)宣傳在行使正當合法權(quán)利與理智選擇方式方法達成諒解書。（五）加強內(nèi)管對市場監(jiān)控力度，外流倒煙違法份子建立檔案，兩次違法直接取消經(jīng)營資格。也可以順藤摸瓜，固定上線與友鄰單位建立協(xié)作關系。將該類型做為專賣內(nèi)管工作的重點方向。（六）關系戶打招呼記錄制度上報紀檢監(jiān)督檢察部門。詳細記錄相關打招呼時間、地點、職務及辦理結(jié)果有無私權(quán)力干涉公權(quán)力行使導致社會不公影響公正執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。（七）通過算一本經(jīng)濟帳進行宣傳，讓申請人知難而退。（八）摸底造冊，低保戶弱勢群體進行布局規(guī)定修改主動履責承擔社會責任。

二、為了保證贏利水平高的客戶優(yōu)先發(fā)展權(quán),在制定新布局規(guī)定突出在規(guī)模、連鎖、有證戶檔位高、再開店、特色網(wǎng)紅店，業(yè)態(tài)為煙酒店、超市，面積100平方的優(yōu)先權(quán)。防止借殼生蛋,借用他人地方,實際經(jīng)營者為大戶,從立法環(huán)節(jié)僅限于本人或者直系親屬開店。對轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租與確實是雇傭關系的法律認定.（一）加大法律法規(guī)宣傳力度、多形式窗口（證件受理中心、市政務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道便民服務中心、午間風節(jié)目、市場監(jiān)管隨機發(fā)放、315擺攤向市民宣傳）（二）許可證含金量入手清理多種手段與行政糾紛矛盾處理。算一筆帳入口流量控制宣傳。借助智慧許可大數(shù)據(jù)五維圖分析科學勸退申請人，通過各種業(yè)態(tài)資金流量、訂貨量、6+1收回、非正常經(jīng)營狀態(tài)的清理的常態(tài)化講解。（三）以培植經(jīng)營面積大、經(jīng)營能力強、有經(jīng)驗、業(yè)態(tài)以超市便利、煙酒店為主的零售店主為主可以超市便利100平方米，煙酒50平方米專業(yè)店不受距離限制。（四）將經(jīng)營副食品為主納入到新辦證許可首要條件并要求實物出樣達到一定標準。（五）修改布局管理規(guī)定向精細化管理、科學合理規(guī)定市場容量采取一進一出制，對中心街道、商業(yè)區(qū)、特定區(qū)域以固定數(shù)額一進一出制嚴格管理提升許可證的含金量，達到一張警告單就能起到威懾違法違規(guī)行為的作用。（六）禁止利用反復申請等惡意申請方式，法規(guī)、審核機關負責人批準告知當事人。（七）擴大對未成年保護范圍，將文明城市創(chuàng)建納入到布局規(guī)定中。對幼兒園、托兒所以是否持有營業(yè)執(zhí)照做為了判斷標準做定論。（八）對相對獨立發(fā)布指導案例圖解。從核查場所的主要功能和該場所與申請人住所的分離程度來區(qū)分，也可以從其他行政機關確認的有效證明來確定，都應當在核查記錄上詳細的記錄，防止先騙證后恢復。（九）起始點的測量精確定義，可以發(fā)布指導案例的方式對相關類型收集解釋。（十）弱勢群體范圍擴大，可舉例相關類型，對于未窮盡的可依據(jù)窮盡規(guī)則用原則通過集體討論加以擴充案例庫，充分體現(xiàn)煙草主動履行社會職責有擔當?shù)恼嫘蜗蟆?/p>

三、許可證清理是許可證高質(zhì)量發(fā)展的保證，通過不同層級檢查、紀檢監(jiān)督，對存在的內(nèi)外違法違規(guī)行為進行懲治和處罰是刮骨療傷的自救。

（一）高度重視。從市局到各區(qū)縣層層布置確定目標上傳下達，（二）全員參與。充分發(fā)揮市管員、客戶經(jīng)理積極性采取勸說、法律法規(guī)宣傳相關停業(yè)整改措施跟進、與市監(jiān)相關執(zhí)法部門聯(lián)合整治的方式。（三）證件主管部門電話訪談、微信調(diào)解主動介入轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租。（四）警鐘常鳴。對拒收紅包等現(xiàn)象采取公示屏表揚弘揚正氣、對輕微違規(guī)行為當場教育留痕。通過“首問負責，六個嚴禁”全年無一起利用權(quán)力影響公平公正的違法執(zhí)法行為發(fā)生。（五）嚴格執(zhí)行全員聯(lián)動方案，通過市局抽查、區(qū)縣局自查全覆蓋、市管員線路經(jīng)理日常訪查、對重點戶重點地段采取提升訪查頻率、回頭看的方式輕微記錄當場教育整改圖片痕跡記錄、嚴重的現(xiàn)場執(zhí)法查扣并納入重點監(jiān)管戶爭取查一戶威懾一方。（六）業(yè)務停供與專賣停業(yè)整頓、取消經(jīng)營資格無縫銜接形成組合拳。對于輕微的依照貨源管理規(guī)定、誠信管理辦法依規(guī)停供，嚴重的采取雙停措施，形成整改到取消資格的緩沖地段，緩解一步到位帶來的消極對立情緒。對于法律明確規(guī)定的轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租、吊銷營業(yè)執(zhí)照、涉及刑事處罰則依法予以取消經(jīng)營資格。為了防止違法份子利用時間差逃避處罰，應采取案件審理內(nèi)部綠色通道加急辦理，依法予以取締。

2020年12月1日起實施新版的《蘇州市煙草制品零售點布局管理規(guī)定》以來，2021年1月-11月共申請新辦987戶，其中準予363戶，占比36.87%，優(yōu)等生煙酒店、便利超市類2021年全年294戶,占比達到 70.33%,上升接近15%。

（一）新布局規(guī)定修改效果明顯。由于增加了距離限制、以及對未成年保護法的重視、對農(nóng)村自用房相獨立經(jīng)營場所的嚴格把控以及對《煙草業(yè)態(tài)分類標準國煙法〔2005〕845號》參考適用。對許可證進口流量嚴格控制，確保高質(zhì)量客戶進入到煙草零售網(wǎng)絡終端。全年共有363戶，而對于經(jīng)營能力較差的其他類、農(nóng)村非獨立經(jīng)營場所、影響到附近零售戶經(jīng)營的距離限制的再次引入、業(yè)態(tài)參照適用，對522戶依法做出不予許可決定，占比達到63.22%。較大精減了新增零售戶的數(shù)量，入網(wǎng)零售戶質(zhì)量有較大地提升。

?（二）借助智慧許可可視化大屏為依托，通過對毛利率、辦證可能性分析、流動資金準備等因素解析，全年共有104戶經(jīng)勸說后終止申請流程。

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（三）通過把好法律法規(guī)宣傳關，全面梳理中小學、幼兒園周邊零售戶與教育局、市監(jiān)等多部門互通信息摸底建檔、專項整治，深入社區(qū)宣傳、學校專題講座宣貫未成年保護法與創(chuàng)建全國文明城市相結(jié)合營造良好守法氛圍，全市61戶中小學周邊零售戶經(jīng)過宣傳依法轉(zhuǎn)化6戶。

（四）全員考核持續(xù)激發(fā)創(chuàng)業(yè)激情，嚴把許可證后續(xù)監(jiān)管關。全員考核定期與不定期、全區(qū)域覆蓋與重點區(qū)域回頭看相結(jié)合，檢查項目涉及許可證管理、警示宣傳標語、明碼標價、滿意度調(diào)查、營利率分析。通過全員聯(lián)動方案實施對全市市管員、客戶經(jīng)理訪查質(zhì)量進行排名，使全員積極主動、出謀劃策，從怕管到敢管，不斷創(chuàng)新方法論以小板凳精神緊盯、嚴查、端窩打點真抓實干。通過對全市651戶非正常經(jīng)營狀態(tài)積極勸導、主動歇業(yè)，僅7.1-11.2共清理許可證404戶，使全市零售戶從年初的7148戶下降為11月的6900戶，許可證總量穩(wěn)定有序。

?四、實際清理過程中的不足和努力方向

針對大戶治理尚欠缺有力的手段和方法，也缺乏大數(shù)據(jù)和相關信息資源整合。

（一）對于兩次違法取消經(jīng)營資格執(zhí)行力度不夠，導致大戶變相辦證逃避處罰。對于不符合市場化優(yōu)勝劣汰要求的非正常經(jīng)營戶退出缺乏有效合法治理手段。

（二）互聯(lián)網(wǎng)+服務與政府相關部門未達到資源共享，全面數(shù)據(jù)對接。營業(yè)執(zhí)照已經(jīng)變更但通過企查查、市場監(jiān)局外網(wǎng)公示有延遲無法實時查詢相關信息。行政處罰當事人直接注銷營業(yè)執(zhí)照導致執(zhí)行時主體消滅，法院執(zhí)行局執(zhí)行不能。

（三）多網(wǎng)融合與互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、三合一系統(tǒng)對接，使多平臺融合成一體化監(jiān)管真正實現(xiàn)大數(shù)據(jù)管理的實時、系統(tǒng)、多角度分析，將日常搜集第一手信息進行整合利用。