煙草在線專稿　　摘要：本文從煙草專賣執(zhí)法的現(xiàn)象入手，分析了執(zhí)法風險的成因，并提出了轉(zhuǎn)變思想、增強意識、規(guī)范執(zhí)法、加強監(jiān)督的防范措施。

　　關鍵詞：專賣　執(zhí)法風險　成因　防范

　　為了貫徹黨的十八大和十八屆三中全會對法治中國建設要求的部署，2014年1月21日，國家局印發(fā)了《關于全面深入推進法治煙草建設的意見》，要求全面深入推進法治煙草建設，進一步提高行業(yè)法治化水平。意見的第二部分“全面建設法治煙草的工作重點”中強調(diào)，要著力依法行政，切實履行法律賦予的職責；推進嚴格規(guī)范執(zhí)法，落實行政執(zhí)法責任制；創(chuàng)新行政管理方式，大力推進公正文明執(zhí)法；切實加強行政執(zhí)法監(jiān)督，保障依法行政；推行辦事公開，加大信息公開力度。行政執(zhí)法和行政管理其中就隱藏著法律風險，尤其是縣級局的專賣人員，更是直面這個問題。因此，了解執(zhí)法風險的成因，思考防范的對策很有必要。以下從筆者的日常工作經(jīng)驗出發(fā)，談談筆者對執(zhí)法風險的成因及防范的思考。

　　一、專賣執(zhí)法風險的表現(xiàn)

　　（一）行政執(zhí)法職能風險

　　指由于煙草專賣行政執(zhí)法不正常、不合理監(jiān)督、制約、阻礙或者抗拒造成的風險，包括行政許可、行政處罰、行政強制措施等。它包含兩層含義。一種是外部人員的干擾，例如專賣人員在市場檢查、做出行政處罰等涉及到當事人切身利益的時候，被干擾煙草專賣行政執(zhí)法或不正常地關注煙草專賣行政執(zhí)法，謾罵、圍攻、毆打、誣陷煙草專賣行政執(zhí)法人員，沖擊縣局專賣行政執(zhí)法辦公場所等。一種是工作人員的錯誤，例如行政執(zhí)法行為人應當依法做出行政行為卻不做出的“行政不作為”，或是行政執(zhí)法行為人在履行法律職責中濫用行政權力，不依據(jù)法定程序、職權等做出的“行政亂作為”，都可能承擔相應的行政責任。

　　（二）行政賠償責任風險

　　行政賠償?shù)牧x務主要由賠償義務機關履行，也即行政機關承擔。按照《中華人民共和國國家賠償法》第三、四條的規(guī)定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時：違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰；違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施；違反國家規(guī)定征收財物、攤牌費用；造成財產(chǎn)損害的其他違法行為等，受害人有取得賠償?shù)臋嗬?。但是《中華人民共和國國家賠償法》第十四條還規(guī)定了，在賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或受委托的組織或個人承擔部分或者全部賠償費用。因此，行政執(zhí)法人員也有行政賠償責任風險。

　　（三）刑事責任風險

　　指煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，因主觀故意或過失觸犯刑律，就必須承擔相應刑事責任的風險。煙草專賣執(zhí)法人員可能觸犯的《刑法》罪名有：玩忽職守罪，濫用職權罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，幫助犯罪分子逃避處罰罪，非法搜查罪，非法拘禁罪，乃至貪污罪、受賄罪等。

　　（四）行政訴訟或行政復議風險

　　這是由于煙草執(zhí)法主體在實施煙草行政執(zhí)法行為不當或違法而引起當事人行政訴訟或行政復議等后果的風險。

　　（五）黨紀政紀責任風險

　　這是指專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，因故意或過失違反黨紀政紀從而要受到處分的風險。依據(jù)規(guī)定，凡是受到刑事責任追究的，一定會受到黨紀政紀處分。對我們基層專賣執(zhí)法人員而言，觸犯黨紀政紀的行為主要有以下幾種：執(zhí)法不廉潔，例如接受執(zhí)法對象的吃請、索要或接受執(zhí)法對象的錢物和提供的服務等，通過與執(zhí)法對象的權錢交易，為執(zhí)法對象減輕處罰、為不符合辦證照的辦理證照；粗暴管理、野蠻執(zhí)法；工作失職，存在不作為行為，該審核把關的不認真審核把關、該監(jiān)管的不認真監(jiān)管、該查處的不嚴格查處。

　　二、煙草專賣執(zhí)法風險原因分析

　　（一）外部環(huán)境影響

　　1.民眾的不理解。民眾對煙草專賣認識不夠深入，對煙草專賣行政執(zhí)法不夠理解，易起沖突。加之煙草行業(yè)政企合一的特殊性，既是銷售主體又是執(zhí)法主體，民眾容易產(chǎn)生什么都由煙草說了算的誤解與不滿，從而導致執(zhí)法沖突。

　　2.外界的關注。由于煙草行業(yè)的特殊性，我們的一舉一動都受到了來自外界的高度關注，一點失誤都可能引發(fā)較大輿論話題。

　　（二）煙草部門的不足

　　1.行業(yè)特殊體制。煙草專賣制度使得煙草行業(yè)既具有行業(yè)管理的職能，又具有資產(chǎn)經(jīng)營的職能，要求自我監(jiān)督和自我管理，而這恰恰是最容易導致隱患的地方，使得煙草行業(yè)不容易做到公正執(zhí)法、自我監(jiān)督、嚴格管理。

　　2.法律宣傳不廣。縣級局將工作重心放在了銷售方面，對于煙草專賣法律法規(guī)的宣傳重視不夠，往往都是在“3?15消費者權益保護日”及“12?4”等特殊日子進行宣傳，日常宣傳力度不夠。而且宣傳的地點也通常選擇在縣城、重點集鎮(zhèn)等人流量較多的繁華地帶，對農(nóng)村群眾尤其是文化水平較低的守店老人等宣傳較少，范圍不夠廣。

　　（三）工作人員履職不到位

　　1.人員素質(zhì)不夠。在煙草行業(yè)的發(fā)展過程中，歷史因素造成了縣級煙草隊伍整體學歷層次偏低、年齡偏大、人員老齡化、結(jié)構不合理，同時用人制度受行業(yè)體制機制諸多限制，煙草隊伍中的聘用人員不斷增多，導致隊伍的綜合素質(zhì)參差不齊，整體水平和能力不平衡。

　　2.思想認識不足。部分專賣執(zhí)法人員思想停留在過去的階段沒有與時俱進，缺乏新形勢下人性化管理，柔性執(zhí)法、理性執(zhí)法的理念，在執(zhí)法過程中較為簡單粗暴，沒有牢固樹立“國家利益至上和消費者利益至上”的思想。

　　3.法律知識欠缺。目前縣級煙草專賣行政執(zhí)法隊伍整體層次不高，且許多行政執(zhí)法人員并非法律專業(yè)出身，法律基礎知識欠缺，對于自身的不當行為會觸犯哪些法律、有什么后果缺乏清晰的認知，由于相關法律知識的欠缺而導致無意識地違規(guī)操作。

　　4.風險意識缺乏。煙草專賣行政執(zhí)法機關作為煙草專賣品的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法部門，必須嚴格履行法定職權并負有相應的行政責任。然而部分專賣執(zhí)法人員由于法律意識缺乏，沒有正確理解“權力與義務相伴”的含義，對煙草行政執(zhí)法行為不當可能導致的風險和后果缺乏有效認知，風險意識淡薄。

　　5.執(zhí)行存在偏差。部分專賣執(zhí)法人員由于思想認識不足，在實際執(zhí)法過程中，存在隨意性，行為不夠嚴謹，存在不依法行政以及不文明執(zhí)法現(xiàn)象。例如在市場檢查時未亮證，在執(zhí)法過程中未履行告知義務，調(diào)查取證時沒有嚴格依照法定程序，雖然這些都是小事，但是聚沙成塔，往往這些小事都是引發(fā)執(zhí)法風險的“導火線”。

　　三、防范煙草專賣行政執(zhí)法風險的方法

　　（一）追根溯源

　　必須清楚地認識到，煙草專賣行政執(zhí)法風險的根源在于不依法行政。執(zhí)法思想不端正，為案執(zhí)法、簡化執(zhí)法程序、超越執(zhí)法權限，行政不作為、亂作為，濫用自由裁量權，適用法規(guī)條款不當?shù)刃袨?#xff0c;都是不依法行政的具體表現(xiàn)。因此，要從轉(zhuǎn)變思想開始，認識到依法行政的重要性，在任何情況下都必須堅持依法行政，確保程序正當，只有自己行為無過錯，才是防范煙草專賣行政執(zhí)法風險的最有效途徑。

　　（二）增強意識

　　1.增強風險意識。定期對專賣行政執(zhí)法人員開展執(zhí)法風險警示教育，讓每位專賣行政執(zhí)法人員情形認識新形勢下的煙草專賣執(zhí)法環(huán)境，增強執(zhí)法風險意識，明確清楚“執(zhí)法有風險、用權須謹慎、執(zhí)法須規(guī)范、風險早防范”，克服執(zhí)法行為中的僥幸和麻痹心理，杜絕隨意執(zhí)法行為的發(fā)生。

　　2.增強法治意識。在日常的工作和學習中，要有意識地多學習法律基礎知識，除了煙草專賣的相關法律法規(guī)外，還要適當學習《刑法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等與日常專賣行政執(zhí)法相關的法律法規(guī)，尤其要學習執(zhí)法過錯及違規(guī)、違紀、違法行為處理的相關規(guī)定，熟知不規(guī)范執(zhí)法應承擔的相關責任。

　　3.增強廉潔意識。多用案例事實對專賣執(zhí)法人員進行警示教育，不以惡小而為之，要時常自我檢查、自我警示、自我提醒，自覺規(guī)范和約束自身的執(zhí)法行為，杜絕不廉潔執(zhí)法行為的發(fā)生。

　　（三）規(guī)范行為

　　1.嚴格依照規(guī)范執(zhí)法。法律是嚴謹?shù)?#xff0c;作為法律的執(zhí)行者，也必須做到嚴謹而規(guī)范。因此在煙草專賣行政執(zhí)法過程中，必須嚴格按照法定的權限、程序、內(nèi)容及要求做出行政執(zhí)法行為，克服執(zhí)法的隨意性。

　　2.提高執(zhí)法藝術。在規(guī)范執(zhí)法的前提下，提高專賣行政執(zhí)法的藝術性是防范煙草專賣行政執(zhí)法風險的有效措施。專賣執(zhí)法的對象千差萬別，有不同的性格、不同的學養(yǎng)、不同的處理問題的方法，用同一套辦法去面對不同的人，效果往往要大打折扣。因此專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法時，要學會用不同的執(zhí)法方法去面對不同的經(jīng)營戶，既要嚴格執(zhí)法，更要理性、文明、規(guī)范執(zhí)法，從而達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

　　（四）加強監(jiān)督

　　1.做好內(nèi)部監(jiān)督。改變過去“遇錯糾正”的事后監(jiān)督，逐步實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督從被動監(jiān)督向主動監(jiān)督轉(zhuǎn)變、從事后糾錯向事前預防轉(zhuǎn)變。同時要改變執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于行政處罰的現(xiàn)象，將監(jiān)督范圍擴大到行政許可、許可證后續(xù)監(jiān)管、罰沒物資管理、案件移送等其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

　　2.做好外部監(jiān)督。主動接受廣大經(jīng)營戶和社會的監(jiān)督，通過政府網(wǎng)站、行業(yè)網(wǎng)站、法律宣傳、舉報投訴網(wǎng)站以及其他多種方式，公開行政執(zhí)法程序、資格條