煙草在線專稿　　經(jīng)李克強總理簽批，國務(wù)院于2015年11月3日印發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穱@“先照后證”改革的落實，提出18條意見推進事中事后監(jiān)管，進一步明確了未來市場監(jiān)管體系的發(fā)展方向和發(fā)展目標。下一步，隨著《意見》的實施，對煙草市場監(jiān)管方法、模式等將產(chǎn)生重要影響。

　　一、明確總體要求

　　《意見》就“先照后證”改革后的事中事后監(jiān)管，提出了更具可操作性的總體要求，即“一個指導(dǎo)思想，四項基本原則”。

　　二、嚴格審批事項管理

　　《意見》進一步嚴格了審批事項的管理，明確了2條具體措施，即“目錄管理”和“審批公示”。

　　目錄管理。主要分為前置審批事項目錄和后置審批事項目錄。

　　前置審批事項目錄方面，《意見》明確由國家工商行政管理總局統(tǒng)一負責公布工商登記前置審批事項目錄。同時，明確規(guī)定了設(shè)置前置審批事項的權(quán)限，即除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定外，一律不得設(shè)置工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。目錄管理的實施，確立了唯一的工商登記前置審批事項目錄的公布機關(guān)，既提高了可執(zhí)行性，又減少了多頭管理與爭議。同時，設(shè)置前置事項權(quán)限的強調(diào)與明確，意味著地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章不具有前置事項的設(shè)置權(quán)，進一步確保了前置事項的全國統(tǒng)一性，防止出現(xiàn)“地方性”的前置事項。

　　后置審批事項目錄方面，明確要求省級人民政府應(yīng)當于2015年底前依法制定工商登記后置審批事項目錄，并向社會公布。

　　審批公示?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，審批部門要制定審批標準并向社會公示。要求推行網(wǎng)上審批，對審批標準和受理、審查、批準等審批信息通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公示，接受社會監(jiān)督。特別需要指出的是，推行網(wǎng)上審批，可以大大減少申請企業(yè)、個人的負擔，節(jié)約多次來回往返申請單位的時間及費用成本等。推行網(wǎng)上審批以及將審批過程向社會公示，是落實“法治政府、服務(wù)政府”的重要體現(xiàn)。

　　三、厘清市場監(jiān)管職責

　　“先照后證”改革中的重要一環(huán)就是事后監(jiān)管，如何做到“寬進嚴管”，嚴防出現(xiàn)監(jiān)管真空，也是衡量改革成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?！兑庖姟吩诼氊焺澐稚献鞒隽嗣鞔_規(guī)定，主要體現(xiàn)在“雙告知”和“職責法定”。

　　雙告知?！半p”是指申請人和審批部門。

　　對申請人，工商部門在辦理登記注冊時，要根據(jù)省級人政府公布的工商登記后置審批事項目錄，告知申請人需要申請審批的經(jīng)營項目和相應(yīng)的審批部門，并要求申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關(guān)經(jīng)營活動。

　　對審批部門，工商部門要在辦理完成登記注冊后，將市場登記主體信息及時告知同級相關(guān)審批部門。在這里，需要工商部門對“及時”作出更加明細的規(guī)定，明確具體到多少工作日。相關(guān)審批部門也根據(jù)自身行政審批的特點，主動與工商部門進行協(xié)商，形成備忘錄，明確告知時限、方式等要求。

　　職責法定。在職責法定的問題上，《意見》結(jié)合實際情況作出了非常明確的規(guī)定，進一步強化了可操作性，減少和防止相互推諉和扯皮問題的出現(xiàn)。主要分法律法規(guī)有明確規(guī)定和無明確規(guī)定二個層面。

　　第一層面，有明確規(guī)定。指法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責的，嚴格依法執(zhí)行。第二層面，無明確規(guī)定。指法律法規(guī)沒有作出規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下。審批部門或行業(yè)主管部門有專門執(zhí)法力量的，由其牽頭負責查處；無專門執(zhí)法力量或執(zhí)法力量不足的，審批部門或行業(yè)主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。

　　筆者認為，實行“寬進嚴管”的“先照后證”改革，厘清職責比以往顯得更加重要，原因就在于“寬進”?！皩掃M”的存在，就可能存在大量的問題，特別是對一些特殊行業(yè)，比如，食品衛(wèi)生類等。這個時候，“嚴管”就是維護市場秩序，保障消費者權(quán)益的必然選擇。

　　四、完善協(xié)同監(jiān)管機制

　　完善協(xié)同監(jiān)管機制是《意見》的最大亮點，著重體現(xiàn)在信用體系“一張網(wǎng)”，信息共享“無障礙”，市場監(jiān)管“綜合執(zhí)法模式”。

　　信用體系“一張網(wǎng)”。由于信用體系的不健全，導(dǎo)致失信企業(yè)或個人的違法成本低，一直是困擾和影響執(zhí)法效果的重要問題?！兑庖姟吩谛庞皿w系的建設(shè)上，作出了明確規(guī)定，要建立全國信用體系“一張網(wǎng)”，即“信用中國”網(wǎng)站。這就為失信聯(lián)合懲戒創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)“一處違法，處處受限”就成為了可能。信用體系“一張網(wǎng)”的落實，將極大的推進社會信用體系的建設(shè)。

　　信息共享“無障礙”。信息共享是推進協(xié)同監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，是實現(xiàn)信息資源效果最大化的重要渠道?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，2016年底前，地方政府要初步實現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。這就意味著，必須要充分利用現(xiàn)代信息手段，建立信息共享平臺。

　　市場監(jiān)管“綜合執(zhí)法模式”。減少職責重疊、減少層級實現(xiàn)扁平化、整合資源、提升效率是行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置最理想的四大基本原則。就目前我國的現(xiàn)狀來看，部門之間職責重疊、執(zhí)法資源浪費、條塊化過重等問題一直存在，財政負擔過重的問題一直受到詬病。《意見》提出，要探索推進統(tǒng)一市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。應(yīng)該講，綜合執(zhí)法模式是發(fā)展的趨勢，也是提升行政效率的必然選擇。

　　五、煙草行業(yè)的應(yīng)對措施

　　隨著“先照后證”改革的逐步推進，特別是《意見》相關(guān)要求的落實，煙草行業(yè)不可避免的將受到影響。這就需要我們主動、積極去擁抱改革、適應(yīng)改革，主動、積極去研究“先照后證”改革與煙草行業(yè)的關(guān)系，提出可行的措施與辦法，順應(yīng)改革的潮流，維護煙草行業(yè)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的大局。

　　深入學(xué)習，準確把握?！跋日蘸笞C”是落實政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要舉措?！兑庖姟飞婕暗膬?nèi)容非常多、要求也很具體，是新形勢下構(gòu)建市場監(jiān)管模式的頂層設(shè)計，其重要程度不言而喻。因此，必須組織力量加強學(xué)習，深入研究，準確把握關(guān)鍵問題，特別是與煙草行業(yè)有關(guān)的方面，這是準確落實《意見》的基礎(chǔ)與保障。根據(jù)《意見》附件公布的186項改革審批項目，涉及煙草的是第167-170項，共計四項，其中前置審批事項2個，為煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證核發(fā)、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證核發(fā)；后置審批事項2個，為設(shè)立煙葉收購站（點）審批、煙草專賣零售許可證核發(fā)。

　　加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！兑庖姟逢P(guān)系到未來市場監(jiān)管模式的頂層設(shè)計，既有橫向的關(guān)系協(xié)調(diào)，又有縱向的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，是確保各項措施落實到位的組織保證。同時，在加強《意見》落實的問題上，不能孤立的看問題，要與當前的重要工作聯(lián)系起來，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理的設(shè)定目標、研究措施等。筆者認為，必須與《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和“十三五”規(guī)劃等工作聯(lián)系起來，統(tǒng)籌各方面的要求，使改革措施、目標更加科學(xué)、有效，防止“零碎式”的改革，減少人力、物力、財力等的浪費。

　　立足市場，突出實效?！兑庖姟返暮诵木褪菄@“先照后證”改革后，如何加強事中、事后監(jiān)管，是“寬進嚴管”中的“嚴管”部分，是為了防止出現(xiàn)管理真空。顯然，措施的制定要立足市場，突出事中、事后監(jiān)管效果。結(jié)合《意見》要求和行業(yè)當前實際情況，筆者認為，當務(wù)之急，要重點抓好“三個一”工程的落實，即“做好一個協(xié)調(diào)、搭建一個平臺、建立一個模式”。

　　一個協(xié)調(diào)。這里的協(xié)調(diào)，包括內(nèi)外兩個部分。內(nèi)部協(xié)調(diào)，主要縱向的統(tǒng)籌規(guī)劃，按照要求做好“先照后證”改革總部署，特別是《意見》中關(guān)于事中事后監(jiān)管的相關(guān)具體要求。外部協(xié)調(diào)，主要是跟政府及工商部門這兩塊的協(xié)調(diào)，積極參與相關(guān)信息平臺搭建、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等工作，展現(xiàn)積極參與改革的良好行業(yè)面貌。

　　一個平臺。主要是指信息平臺。目前，從全行業(yè)的現(xiàn)狀來看，雖然各種信息系統(tǒng)層出不窮，有國家局層面的，有省級局層面的，有地市級層的等等，但兼容性比較差，信息互通有限。這種限度既有地域性的障礙，也有信息內(nèi)容的限制，尚沒有做到信息實時與無障礙交換與共享。筆者認為，信息系統(tǒng)不在多，關(guān)鍵是建立一個統(tǒng)一的平臺，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)的時代特征，要做到兼容子系統(tǒng)，完善功能，真正發(fā)揮數(shù)據(jù)集成的作用。結(jié)合《意見》的要求，平臺要體現(xiàn)服務(wù)管理對象（申請人）、服務(wù)市場監(jiān)管、接受社會監(jiān)督三個功能。服務(wù)管理對象（申請人）：要實現(xiàn)網(wǎng)上申請、審批與查詢功能，可跟蹤辦理過程；完善公示內(nèi)容，包括許可標準、流程及相關(guān)文件，公示許可辦理的過程及結(jié)果等。服務(wù)市場監(jiān)管：著重體現(xiàn)信息共享，全國范圍內(nèi)的真正信息共享。信息既要包括管理相對人的個人基本信息、經(jīng)營信息等，又要包括違法相關(guān)信息等，才能真正服務(wù)市場監(jiān)管，發(fā)揮信息的輔助作用。接受社會監(jiān)督：除前面講到的許可情況公示外，還要包括相關(guān)行政處罰、涉及群眾利益重大政策等都要做到主動接受監(jiān)督，給群眾“用腳投票”的機會，才能真正聽到群眾的訴求。

　　一個模式?！兑庖姟返暮诵?#xff0c;其實就是構(gòu)建新形勢下的市場監(jiān)管新模式，是未來市場監(jiān)管體系發(fā)展方向的頂層設(shè)計。作為特殊行業(yè)的煙草來講，更要加強研究，做好應(yīng)對。煙草執(zhí)法何去何從？應(yīng)走怎么樣的監(jiān)管模式？特別是基層執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責劃