煙草在線專稿　　所謂專賣執(zhí)法制度建設(shè)，即專賣執(zhí)法相關(guān)制度的完備。包括：1、制度內(nèi)容要符合法律、法規(guī)及國家局文件規(guī)定；2、專賣執(zhí)法行政處罰案件辦理情況及案卷制作質(zhì)量，從主體資格、事實和證據(jù)、法律適用、執(zhí)法程序、文書規(guī)范以及檔案管理等方面。那么，如何提高煙草專賣執(zhí)法制度建設(shè)呢？

　　一、制度建設(shè)

　　1.制度完備性方面有待提高。

　　一是部分重要制度缺失。例如，部分省級局或地市級局尚未制訂煙草制品零售點合理布局規(guī)劃或指導(dǎo)意見，導(dǎo)致所屬各縣級局在零售點合理布局規(guī)定上存在較大差別，容易引發(fā)零售許可中的法律風(fēng)險。

　　二是部分制度沒有以正式文件形式印發(fā)或缺少其他形式要件。例如，個別單位的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度僅是體現(xiàn)在內(nèi)部培訓(xùn)課件中，沒有形成正式文件，適用時依據(jù)不充分且隨意性較大。再如，個別單位在卷煙打假聯(lián)合協(xié)作制度中，對聯(lián)席會議未制作規(guī)范形式的會議記錄，會議內(nèi)容記錄不完整，缺少與會人員簽字確認(rèn)等。

　　三是部分單位對案件移送、合法性審查等重要制度沒有專門制訂文件，僅以個別條款的形式嵌入在其他相關(guān)制度中或者雖然制訂了單獨(dú)文件但內(nèi)容較為簡單，遺漏重要內(nèi)容和要素。如案件移送制度中僅有涉刑移送的規(guī)定，缺少關(guān)于行政機(jī)關(guān)之間移送案件的條件和程序、案件合法性審查制度中僅有程序性規(guī)定，缺少具體審查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、自由裁量權(quán)制度中對一些重要的違法行為未設(shè)定處罰的自由裁量基準(zhǔn)，未對處罰幅度進(jìn)行明確細(xì)分等等，導(dǎo)致制度形式不規(guī)范，內(nèi)容不完整，操作性不強(qiáng)。

　　四是部分制度文件內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，試用期過長。例如，個別單位現(xiàn)行有效的專賣執(zhí)法制度規(guī)范均為“試行本”或“暫行本”，且試行期已經(jīng)達(dá)到3年以上。

　　2.制度合法性方面有待改進(jìn)。

　　一是部分制度內(nèi)容與法律法規(guī)存在沖突。例如，部分單位制訂的合理布局規(guī)定增設(shè)予以辦證或不予辦證條件。前者如將“有經(jīng)營煙草制品的專柜或貨架”、“具備存儲條件”等要求作為辦證的肯定性條件；后者如將“與副食品、日用百貨、餐飲等無關(guān)的業(yè)態(tài)”、“經(jīng)營五金機(jī)電、美容美發(fā)、打字復(fù)印等的門店”直接作為辦證的否定性條件。個別單位在合理布局規(guī)定中將“中小學(xué)校周圍”不予辦證的規(guī)定解釋為“中小學(xué)校內(nèi)部”或“中小學(xué)校及幼兒園周圍”，均與《煙草專賣許可證管理辦法》（發(fā)展改革委令第51號）的規(guī)定相沖突。個別單位在調(diào)查取證制度中出現(xiàn)“查封、扣押”字樣，與行政強(qiáng)制法的要求不一致。部分單位在自由裁量權(quán)規(guī)則中將“首次違法”作為不予處罰的情節(jié)或?qū)ⅰ皬妮p”和“減輕”情形混同適用，與行政處罰法的規(guī)定相沖突。個別單位移送制度中規(guī)定涉刑案件移送由單位“分管領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行審批，與《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號）中涉刑案件移送應(yīng)由“正職負(fù)責(zé)人或主持工作的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”的規(guī)定相違背等。

　　二是部分制度內(nèi)容與國家局現(xiàn)行規(guī)定存在沖突。例如，部分單位規(guī)定涉嫌銷非案件中僅涉案金額5000元以上或涉案卷煙50條以上的才應(yīng)當(dāng)送檢。與國家局“對涉嫌假煙立案的案件必須送鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗，出具正式的鑒定檢驗報告”的要求不一致，存在較大法律風(fēng)險。

　　三是部分制度內(nèi)容缺少法律依據(jù)。例如，個別單位專賣執(zhí)法案卷檔案管理制度中在行政處罰案卷分類和保存期限方面的規(guī)定缺少法定依據(jù)，不利于案卷的長期保存和規(guī)范保管。

　　3.制度執(zhí)行方面有待完善。

　　一是部分制度執(zhí)行落實不到位。例如，部分單位未嚴(yán)格按照重大、復(fù)雜案件集體討論制度的規(guī)定對符合標(biāo)準(zhǔn)和條件的案件進(jìn)行集體討論或未嚴(yán)格按照專賣執(zhí)法案件合法性審查制度的要求由法規(guī)工作人員在規(guī)定的程序節(jié)點進(jìn)行合法性審查等。再如，部分省局雖然出臺了統(tǒng)一的自由裁量權(quán)制度，但下屬市、縣局在執(zhí)行上仍存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象?！?/p>

　　二是部分制度執(zhí)行中的痕跡化管理工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，個別單位文明執(zhí)法工作制度中規(guī)定專賣部門應(yīng)當(dāng)每季度對本級及下級單位專賣文明執(zhí)法情況進(jìn)行一次監(jiān)督檢查、案卷評查制度中規(guī)定法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)每季度對行政處罰案卷制作情況進(jìn)行一次評查，但由于痕跡化管理不到位，相關(guān)執(zhí)行部門未能充分保存檢查或評查記錄，根據(jù)被評查單位提供的材料也無法充分證明已經(jīng)按照該項制度予以執(zhí)行。

　　二、案件辦理

　　1.主體資格方面。

　　部分案件存在執(zhí)法主體資格問題，如部分案件實施行政處罰的主體是通過上級機(jī)關(guān)指定管轄的方式獲得管轄權(quán)，其法律依據(jù)為《中華人民共和國行政處罰法》第二十一條。但該條是處理管轄權(quán)爭議的條款，案件中并不存在管轄權(quán)爭議，因此也不存在指定管轄的法定事由，導(dǎo)致這些案件均涉嫌處罰主體管轄權(quán)缺失，存在較大的執(zhí)法風(fēng)險。

　　2.事實和證據(jù)方面。

　　部分案件在證據(jù)提取和事實認(rèn)定方面存在瑕疵，如部分銷售非法生產(chǎn)的卷煙案件，沒有按照國家局要求取得鑒別檢驗報告作為證據(jù)，僅以當(dāng)事人詢問筆錄作為認(rèn)定假冒卷煙證據(jù)；部分案件涉案卷煙價格由“價格認(rèn)定中心”、“煙草公司”、“地市級局”等主體認(rèn)定并出具價格證明，與國家局《涉案卷煙價格管理規(guī)定》（國煙計〔2011〕73號）的規(guī)定相沖突；部分案件在價格認(rèn)定文件中沒有明確列明認(rèn)定的價格為零售價還是批發(fā)價，或者在沒有依據(jù)的情況下按照批發(fā)價格來認(rèn)定；部分無證運(yùn)輸案件中沒有針對當(dāng)事人是否存在跨市、縣運(yùn)輸?shù)氖聦嵒蚴欠癯钟袦?zhǔn)運(yùn)證的事實收集證據(jù)；個別處罰承運(yùn)人的案件中，未對承運(yùn)人是否存在“明知”的事實進(jìn)行調(diào)查核實；部分未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨案件在認(rèn)定違法行為時，未提取當(dāng)事人零售許可證復(fù)印件這一重要證據(jù)；部分案件當(dāng)事人身份證明提取不規(guī)范，未提取身份證背面發(fā)證機(jī)關(guān)及有效期限信息，無法證明身份證是否合法有效，還有部分案件提取的當(dāng)事人身份類證明未按照《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》（工業(yè)和信息化部令第12號）規(guī)定的方式對復(fù)印件、復(fù)制件等由當(dāng)事人簽字或以其他方式確認(rèn)與原件相符；個別案件對公司進(jìn)行處罰并由該公司工作人員接受調(diào)查，但未取得法定代表人的身份證明及授權(quán)委托書；部分案卷的證據(jù)復(fù)制（提取）單未準(zhǔn)確說明證據(jù)的證明事項，或提取的證據(jù)照片模糊不清，影響了證據(jù)的證明力；個別案件先行登記保存通知書中當(dāng)事人簽名與當(dāng)事人實際姓名不一致，很有可能導(dǎo)致該物證與當(dāng)事人失去關(guān)聯(lián)性，致使當(dāng)事人違法行為無法得到證實；部分案卷的檢查勘驗筆錄、詢問筆錄、先行登記保存批準(zhǔn)書、先行登記保存通知書等有關(guān)文書中對查獲卷煙的品種、規(guī)格、數(shù)量存在前后記錄不一致的問題；部分案件檢查勘驗筆錄內(nèi)容記載不全面，當(dāng)事人持證情況、涉案卷煙品種、數(shù)量、狀態(tài)、檢查現(xiàn)場其他取證情況等重要內(nèi)容未記載或記載不全；部分案件詢問筆錄詢問不全面，對當(dāng)事人進(jìn)貨渠道、進(jìn)貨數(shù)量、進(jìn)貨價格、銷售數(shù)量、銷售價格、違法所得等重要情況詢問不到位或前后矛盾；部分案件詢問筆錄中已詢問出可能涉及的其他違法行為，但沒有進(jìn)一步詢問并調(diào)查清楚，既不予認(rèn)定也沒有通過其他證據(jù)印證或排除，在其他如調(diào)查終結(jié)報告等文書中也未予以說明；個別案件直接復(fù)印公安機(jī)關(guān)的訊問筆錄作為詢問筆錄證據(jù)，其他執(zhí)法部門的詢問筆錄證據(jù)復(fù)印件可作為書證類證據(jù)材料，不具有詢問筆錄的證據(jù)效力；部分證據(jù)文書如檢查勘驗筆錄、抽樣取證物品清單等中對于地點的描述不具體，或者查獲地點、抽樣地點等幾個文書之間不一致；部分案件詢問筆錄、檢驗報告中出現(xiàn)“查扣”字樣，容易引起濫用“查封扣押”權(quán)的歧義；部分案件調(diào)查終結(jié)報告、案件處理審批表、處罰決定書等重要文書中對案件調(diào)查經(jīng)過、結(jié)果記載不全，對認(rèn)定的事實和相關(guān)證據(jù)情況描述不清；部分案件對涉案卷煙的價值進(jìn)行籠統(tǒng)認(rèn)定，未區(qū)分真品卷煙和非法生產(chǎn)卷煙兩部分的不同案值等。

　　3.法律適用方面。

　　部分案卷存在法律適用問題，如部分案件定性依據(jù)與處罰依據(jù)混用或顛倒；部分案件立案依據(jù)引用不準(zhǔn)確、不具體或?qū)⒘敢罁?jù)與定性依據(jù)、處罰依據(jù)混同；部分案件行政處罰決定書中將責(zé)令停止違法行為、卷煙返還等作為處罰措施或適用法律沒有明文規(guī)定的“沒收”罰種；部分按公告程序處理的無主案件，在處理決定書中適用了無證運(yùn)輸?shù)亩ㄐ院吞幜P方式；部分無主案件對物品的處理決定不完整，僅對真品卷煙部分作出處理，對假煙部分沒有做出處理決定；個別案件在不具備法定情形的條件下直接對當(dāng)事人作出了責(zé)令暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓的處罰決定；部分案件對“未在”和“銷非”的處罰，未把法律規(guī)定的進(jìn)貨總額和銷售總額等作為處罰基數(shù)，或未寫明處罰基數(shù)及處罰幅度；個別案件在計算罰款時計算錯誤，直接侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益；部分案件未嚴(yán)格按照自由裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行處罰；部分案件處罰決定書對申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限規(guī)定錯誤，不符合《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定；個別銷售走私卷煙案件的定性依據(jù)或處罰依據(jù)引用不準(zhǔn)確；個別銷非案件定性的條款引用了《中華人民共和國煙草專賣法》（舊）第二十條第二款，但該條規(guī)定所對應(yīng)的罰則應(yīng)為《中華人民共和國煙草專賣法》（舊）第三十六條，處罰主體為工商部門，不宜作為“銷非”的定性依據(jù)；個別無證經(jīng)營的案件，以涉嫌無證經(jīng)營為案由進(jìn)行立案審批，卻作出了準(zhǔn)予立案的決定，與《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》（工和業(yè)信息化部令第12號）第十八條的規(guī)定相違背；個別案件將無證運(yùn)輸?shù)臉?gòu)成條款與違反條款混用；個別案件引用法律條款時將“款”和“項”混同。

　　4.執(zhí)法程序方面。

　　部分案件未嚴(yán)格按照法定程序要求辦理，如個別案件處以較大數(shù)額的罰款或作出沒收較大數(shù)額違法煙草專賣品的處罰時，未依法告知當(dāng)事人要求舉行聽證的權(quán)利；部分案件先行登記保存通知書沒有注明先行登記保存證據(jù)期限；個別案件沒有先行登記保存批準(zhǔn)書