煙草在線專稿　　隨著商事登記制度改革的推進(jìn)，相關(guān)配套措施不斷出臺(tái)與落地。2015年11月3日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》，進(jìn)一步明確了商事登記制度改革后的市場(chǎng)監(jiān)管，提出了未來市場(chǎng)監(jiān)管模式的頂層設(shè)計(jì)思路。作為專賣專營(yíng)的煙草行業(yè)來講，加強(qiáng)對(duì)商事登記制度改革的研究，做好積極穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)迫在眉睫。

　　一、商事登記制度改革的核心

　　筆者認(rèn)為，商事登記制度改革是政府落實(shí)“轉(zhuǎn)變職能”的重要體現(xiàn)，也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的重要舉措，實(shí)現(xiàn)降低創(chuàng)業(yè)門檻，激發(fā)市場(chǎng)活力，做到創(chuàng)業(yè)成本“低”，市場(chǎng)準(zhǔn)入“快”的目的。改革的核心就體現(xiàn)在“寬進(jìn)嚴(yán)管”，落實(shí)到許可制度上就是“先照后證”。

　　“寬進(jìn)”涉及的是市場(chǎng)準(zhǔn)入問題。市場(chǎng)準(zhǔn)入的核心要素其實(shí)就是二個(gè)，一是主體，即“誰有資格可以進(jìn)入”；二是程序，即“由誰按什么程序?qū)徟?。無論是主體，還是程序，都是政府及職能部門通過法律法規(guī)等來確定的，都沒有脫離“政府之手”的范圍。因此，要解決“寬進(jìn)”的問題，關(guān)鍵還是要管住“政府的手”。核心就是要在主體與程序二個(gè)要素上下功夫?！爸黧w”要素上，就是要實(shí)現(xiàn)低門檻，給大眾創(chuàng)業(yè)提供機(jī)會(huì)?！俺绦颉币厣?#xff0c;就是要轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)化審批流程，做到市場(chǎng)準(zhǔn)入“快”。此次商事登記制度改革，就是要解決“政府之手”管得過長(zhǎng)的問題，突出發(fā)揮“市場(chǎng)之手”的重要作用。

　　“嚴(yán)管”涉及的是政府監(jiān)管職能落實(shí)的問題。既然是“寬進(jìn)”，為什么還要強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)管”？這里除了政府自身要落實(shí)監(jiān)管職責(zé)外，還要通過分析“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”之間的邏輯關(guān)系來找到答案。“寬進(jìn)”的前提下，管理對(duì)象的數(shù)量變“大”，管理對(duì)象的情況變得更加“復(fù)雜”，市場(chǎng)環(huán)境處于一種更加“開放”的狀態(tài)，可能出現(xiàn)問題的地方會(huì)更“多”。這種情況下，“嚴(yán)管”就顯得更加重要。只有“嚴(yán)管”才能維護(hù)市場(chǎng)良好的秩序，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，保障“寬進(jìn)”政策的成果，最終實(shí)現(xiàn)“寬”“嚴(yán)”相濟(jì)，相得益彰的良性互動(dòng)。因此，“寬進(jìn)”與“嚴(yán)管”是一體二面，互為依托，互相支持。

　　二、對(duì)煙草零售市場(chǎng)準(zhǔn)入的影響

　　商事登記制度改革，對(duì)煙草行業(yè)最直接的影響在于“寬進(jìn)”?！皩掃M(jìn)”的內(nèi)涵，就是調(diào)整準(zhǔn)入政策，放寬準(zhǔn)入條件。

　　結(jié)合行業(yè)情況來看，當(dāng)務(wù)之急是如何解決《煙草專賣零售許可證》的“寬進(jìn)”問題，核心工作是如何調(diào)整卷煙零售市場(chǎng)準(zhǔn)入政策。

　　（一）現(xiàn)行法律的準(zhǔn)入要求

　　要解決“降低門檻”的問題，還是要回到現(xiàn)行法律體系對(duì)《煙草專賣零售許可證》發(fā)放的規(guī)定條件上來分析，不能脫離現(xiàn)行的法律來空談。

　　現(xiàn)行煙草法律體系中，涉及《煙草專賣零售許可證》辦理?xiàng)l件的主要有：《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》第九條，《煙草專賣許可證管理辦法》第十四條、第十六條、第十八條、第二十六條。條文的內(nèi)容大致可以分為三類：

　　第一類：基本條件。主要是規(guī)定《煙草專賣許可證》辦理的四個(gè)基本條件，即資金、場(chǎng)所、布局及國(guó)家局規(guī)定的其他條件。

　　第二類：禁止性條件。主要是《煙草專賣許可證管理辦法》第十八條、第二十六條，規(guī)定了八大類不能發(fā)放的情形。

　　第三類：授權(quán)制定細(xì)化的準(zhǔn)入條件。主要是《煙草專賣許可證管理辦法》第十六條第一款、第二款，授權(quán)縣級(jí)以上煙草專賣行政主管部門可以制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)資金要求和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所條件。

　　通過分析以上法規(guī)規(guī)章的條文，可以看出，第一類的基本條件與第二類的禁止性條件，不存在進(jìn)一步“寬進(jìn)”的空間。而第三類涉及合理布局、資金、場(chǎng)所等，則是當(dāng)前影響準(zhǔn)入的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)”的重點(diǎn)。

　　（二）對(duì)準(zhǔn)入政策的具體影響

　　準(zhǔn)入政策的核心要素是資格條件與審批程序。“寬進(jìn)”影響的也是這兩個(gè)要素，即準(zhǔn)入條件要“降低”，審批程序要“加快”。這里主要談準(zhǔn)入條件要素。

　　1.準(zhǔn)入條件

　　實(shí)際工作中，縣級(jí)以上煙草專賣行政主管部門在《煙草專賣零售許可證》的準(zhǔn)入條件上，主要圍繞資金、場(chǎng)所、布局三個(gè)要素進(jìn)行，其中以布局為主，資金與場(chǎng)所為輔。

　　（1）對(duì)布局的影響

　　目前，在合理布局規(guī)劃上，大部分縣級(jí)以上煙草行政主管部門秉持的是“從緊”的理念，主要是通過城市距離標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村人口標(biāo)準(zhǔn)來控制許可證數(shù)量。行業(yè)內(nèi)比較普遍的觀點(diǎn)都認(rèn)為，許可證濫發(fā)會(huì)影響許可證的含金量，會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)秩序。因此，煙草制品零售點(diǎn)合理布局就成了控制許可證發(fā)放數(shù)量的最好用的“法寶”。因此，“寬進(jìn)”政策的落實(shí)，最大影響就集中在煙草制品零售點(diǎn)布局規(guī)劃上，具體影響有三個(gè)。

　　一是觀念之變。觀念轉(zhuǎn)變是最困難的環(huán)節(jié)，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)?！疤嵘S可證含金量有利于市場(chǎng)管理”的理念，其核心就在于受“行政管理至上”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式影響，過于強(qiáng)調(diào)行政手段的“控”，而忘卻了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身存在的“無形之手”的作用。事實(shí)上，“放管結(jié)合”才是最佳的市場(chǎng)監(jiān)管模式。

　　二是降低標(biāo)準(zhǔn)?？陀^來講，無論50米或80米之類的距離標(biāo)準(zhǔn)，還是150人或200人發(fā)放一本許可證的人口標(biāo)準(zhǔn)，本身就很難找到科學(xué)的支撐依據(jù)。實(shí)際工作中，各地之間差異也非常大?！皬木o”還是“從寬”，主要是來自當(dāng)?shù)刂鞴懿块T對(duì)總體經(jīng)營(yíng)狀況、市場(chǎng)管理等形勢(shì)的判斷而作出的決斷。

　　三是禁止性條款。根據(jù)筆者對(duì)全國(guó)不同地方煙草制品零售點(diǎn)布局規(guī)劃的學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分地方的布局規(guī)劃對(duì)禁止性條款存在擴(kuò)大解釋的問題。這種行為，從本質(zhì)上來講，就是擅自增設(shè)條件，將被許可人拒之門外。既是違法行為，又不符合“寬進(jìn)”的要求。

　　（2）對(duì)場(chǎng)所要求的影響

　　實(shí)際工作中，不少單位利用法律授權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的條件進(jìn)行細(xì)化，甚至提出了各種五花八門的要求，比如，經(jīng)營(yíng)面積，煙柜制作，電腦配備等要求。行使法律授權(quán)，必須在授權(quán)范圍內(nèi)，不得超出法律授權(quán)的本意。

　　在“寬進(jìn)”形勢(shì)要求下，結(jié)合法律授權(quán)的本意，場(chǎng)所條件的細(xì)化應(yīng)圍繞相對(duì)獨(dú)立的固定場(chǎng)所的物理與法理特性來解釋，否則就是超越法律授權(quán)，擅自增設(shè)條件，屬于無效條款。如果申請(qǐng)人是受這些條款的影響，未獲得許可而提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)敗訴是必然的。

　　（3）對(duì)資金要求的影響

　　這次商事登記制度改革關(guān)于注冊(cè)資本方面的變化是最大亮點(diǎn)之一，由實(shí)繳制改為認(rèn)繳制。就煙草行業(yè)來講，也存在一些單位將資金條件細(xì)化的問題，提出明確的資金底線要求。筆者認(rèn)為，資金條件細(xì)化作用不大。理由有二個(gè)。

　　一是從法律證明力上來看。申請(qǐng)人提供銀行賬單，“證明”其符合資金條件根本沒有什么實(shí)際意義。因?yàn)閷?shí)際辦證過程中，既不會(huì)去核實(shí)，也無法核實(shí)。

　　二是從經(jīng)營(yíng)的角度來講。如果經(jīng)營(yíng)卷煙有錢可賺，零售戶會(huì)有錢不賺？又或者說提供的資金“證明”越高，購(gòu)進(jìn)的卷煙就越多？顯然，答案是否定的。

　　綜上，“資金”條件細(xì)化沒有實(shí)質(zhì)意義。特別是在當(dāng)前商事登記制度改革的新形勢(shì)下，不如拋棄“資金”細(xì)化的“雞肋”條款，“降低”辦證門檻，體現(xiàn)行業(yè)積極響應(yīng)商事登記制度改革的良好形象。

　　三、應(yīng)對(duì)的措施

　　經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背后是“改革新征程”，意味著“改革”新常態(tài)的到來。就煙草行業(yè)來講，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，保持行業(yè)持續(xù)較高水平的增速，維護(hù)煙草專賣體制穩(wěn)定的大局，抓好自身的改革也是必不可少的手段。結(jié)合商事登記制度改革與煙草零售市場(chǎng)準(zhǔn)入，重點(diǎn)要完善以下幾項(xiàng)工作。

　　1.明確總體思路。煙草零售市場(chǎng)準(zhǔn)入，既涉及到依法行政和專賣體制穩(wěn)定的大局問題，又涉及行業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展和廣大人民群眾的切身利益問題，必須要明確總體改革的思路，不可盲目“冒進(jìn)”，要在維護(hù)行業(yè)發(fā)展和專賣體制穩(wěn)定大局的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥的落實(shí)“寬進(jìn)”。

　　2.正確理解“寬進(jìn)”?！皩掃M(jìn)”落實(shí)到市場(chǎng)準(zhǔn)入，本質(zhì)上就是“降低”準(zhǔn)入條件。關(guān)于準(zhǔn)入門檻的問題，目前行業(yè)內(nèi)有很多說法與做法。甚至有人主張全面放開，實(shí)行“負(fù)面清單制度”，只要不違反禁止性條款就行。筆者認(rèn)為，這種不要“門檻”的做法，存在三個(gè)方面的問題。

　　一是對(duì)“負(fù)面清單制度”存在曲解?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國(guó)發(fā)【2015】55號(hào)）在“總體要求和適用條件”中，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入類別進(jìn)行了清晰的分類，明確分為“禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類”。煙草市場(chǎng)是屬于限制準(zhǔn)入類，要獲得準(zhǔn)入，必須符合一定條件，并經(jīng)過煙草行政主管部門的審批。零售許可全面放開的思路，就是把負(fù)面清單理解成了《煙草專賣許可證管理辦法》中的不得辦證的禁止性條款，而忘記了專賣體制的大背景，大前提。

　　二是對(duì)“降低門檻”存在曲解。降低門檻，并不等于不要門檻。煙草行業(yè)實(shí)行的是完全專賣，《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》第三條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度?！绷闶郗h(huán)節(jié)全面放開，本身就存在有法不依的問題。同時(shí)，缺了零售環(huán)節(jié)，就不是“完全專賣”，而是“不完全專賣”。這是在走鹽業(yè)的道路，《專賣法》將名存實(shí)亡，是自毀長(zhǎng)城，“專賣體制”也將變成“專營(yíng)體制”。

　　三是對(duì)“先照后證”存在曲解?！蛾P(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》附件公布的186項(xiàng)改革審批項(xiàng)目，只是把《煙草專賣零售許可證》核發(fā)作為后置審批事項(xiàng)。需要注意的是，“先照后證”改革的是“證”與“照”辦理程序，不是取消“證”的審批。

　　3.科學(xué)把握準(zhǔn)入條件。從行業(yè)發(fā)展來講，特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然很大的情況下，如何把握零售市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，既關(guān)系到商事登記制度改革，又涉及行業(yè)自身發(fā)展的問題。