煙草在線專稿　　煙草專賣許可證分為煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證和煙草專賣零售許可證三種。我們常說的“無證戶”多指無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品的公民、企業(yè)及其它組織。

　　無證戶猶如市場的“牛皮癬”，長期存在，難以“根除”。時下，恐怕沒有哪一家煙草專賣部門敢打“保票”：他們轄區(qū)沒有一個無證戶。如何解決無證戶的問題？筆者根據(jù)工作實踐有以下幾點思考和建議。

　　無證戶數(shù)知多少

　　在一個轄區(qū)，無證戶到底有多少？專賣部門肯定有最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和無證戶的詳細(xì)資料，比如無證戶招牌、地址、負(fù)責(zé)人姓名、產(chǎn)生原因以及勸導(dǎo)取締的詳細(xì)記錄。筆者認(rèn)為，這些數(shù)據(jù)有其真實的一面，但不是確切完整的統(tǒng)計數(shù)字。根據(jù)多年的工作實踐，筆者認(rèn)為，無證戶不僅僅存在于街面商鋪中，還藏匿在服務(wù)娛樂場所、賓館酒樓茶莊、農(nóng)家樂、建筑工地、城中村、社區(qū)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村等不易發(fā)現(xiàn)的地方。時下，還有一種現(xiàn)象，農(nóng)村過紅白喜事，一些餐飲服務(wù)隊也開始涉足煙草零售，為主家提供卷煙、酒水服務(wù)。因此，卷煙市場存在的無證戶數(shù)量依然不少，只是我們沒有深入細(xì)致的摸排發(fā)現(xiàn)而已。他們的存在影響到正常的卷煙經(jīng)營秩序，侵犯了持證戶的合法利益，更是對煙草專賣管理制度的挑戰(zhàn)，必須全面摸底、依法取締。

　　持證戶王老板說：有的無證戶應(yīng)付專賣檢查，八小時之內(nèi)不公開擺售卷煙，把煙放在柜子里或其它隱蔽處暗中銷售。八小時之外或節(jié)假日公開擺售。這些戶進(jìn)貨渠道亂，有時亂賣價、賣假煙，擾亂市場秩序，我們持證戶十分生氣，但沒有辦法。煙草局雖然也多次檢查、取締，但他們就像捉迷藏一樣，取而不絕，打而不死。

　　無證戶“身世”探析

　　無證戶存在的原因，大致可分為三類：第一類是開店當(dāng)初不符合辦證條件的，又不想放棄卷煙零售生意，成為取締又反彈的無證戶。第二類是持證戶證照轉(zhuǎn)讓或地址搬遷，煙草許可證被依法注銷，新店主或原持證人重新申辦，卻不符合辦證條件，只得無證經(jīng)營，淪為新的無證戶。第三類是符合辦證條件卻不愿辦證，自愿成為無證戶。

　　過去，卷煙市場供需兩旺，辦證群眾多，專賣管理部門為了控制辦證總量，在制定煙草零售點合理布局方案時，對點與點之間的距離限制較為嚴(yán)格，有的采取米尺丈量，有的甚至用GPS定位測量。在農(nóng)村市場用人口戶數(shù)的多少計算辦證戶的數(shù)量，一旦飽和就無法辦證，只得等待哪家退出后再辦證，此謂“退一進(jìn)一”。

　　由于辦證“門檻高”，導(dǎo)致群眾辦證難、無證戶取締難。辦證過程中，也難免出現(xiàn)”人情證“、”關(guān)系證“等不正之風(fēng)，影響到行業(yè)形象。除此之外，煙草辦證當(dāng)初，為了強推網(wǎng)建，對合理化布局沒有太多的要求，基本上誰要辦證都給辦，辦證提供上門服務(wù)。結(jié)果辦了許多不符合合理化布局方案的許可證。比如，有的街道商店緊挨一起，間距為零，有的村子不大，零售戶十幾個，明顯超過規(guī)定和要求。許多中小學(xué)校周圍存在零售戶。這些問題在過去沒有太大爭議，但在當(dāng)前就顯得不合時宜，問題多多。這些歷史遺留問題予如不及時解決，新老問題交替，勢必增加無證戶取締難度。

　　無證戶王老漢提起辦證，顯得十分惱火：“我承認(rèn)自己的店不符合辦證條件，但為何有的店與店之間的距離兩三米，都能辦證賣煙？說什么歷史遺留問題，我看明白證糊涂辦，糊弄我們這些老百姓呢！誰想取締我，首先得解釋清楚啥叫歷史遺留問題？”

　　降低“門檻”重監(jiān)管

　　煙草專賣法律法規(guī)明確規(guī)定：經(jīng)營煙草零售業(yè)務(wù)，必須取得煙草專賣零售許可證。那么，當(dāng)前形勢下如何解決無證戶的問題？這是專賣管理的基礎(chǔ)工作，也是涉及到依法許可、依法監(jiān)管等方面的一項重大研究課題。為此，筆者有以下幾點建議和意見。

　　一要推行“負(fù)面清單”制度。何為負(fù)面清單？通俗地講，就是市場準(zhǔn)入不能去做的事項，要求市場進(jìn)入方嚴(yán)格遵守，不得違反。換而言之，煙草專賣法實施條例》和《煙草專賣許可證管理辦法》對辦證的基本條件和不予許可的幾種情形，做了明確規(guī)定和要求。只要申請辦證符合基本條件，并不在負(fù)面清單之列，就能取得市場準(zhǔn)入資格，辦理煙草專賣零售許可證?，F(xiàn)在有個熱點問題：有人認(rèn)為推行負(fù)面清單，就不要合理化局部了。我覺得，在煙草專賣法還未對該條作出刪除之前，依法許可不能放棄這一原則，但可以放寬零售點與點之間距離的限制，不再人為限制辦證數(shù)量。也就是說，合理化布局不能取消，但辦證條件不再嚴(yán)茍。這樣以來，將有一大批無證戶納入到專賣管理之列，成為合法的持證戶，不再為辦不下證而牢騷滿腹，也不再為無證經(jīng)營而提心吊膽。

　　二要建立市場退出機制。有人說：實行負(fù)面清單制度，降低辦證門檻，新增戶會越來越多，加大物流送貨成本，增加市場監(jiān)管難度，影響市場秩序穩(wěn)定。其實，這種想法是多余的，也恰恰證明了過去專賣管理的失誤所在。以前，專賣管理長期存在“重辦證、輕監(jiān)管”現(xiàn)象和問題。零售戶也認(rèn)為：只要辦了證，就有“護(hù)身符”，想咋賣煙都行，有的甚至把許可證當(dāng)做私有財產(chǎn)，予以出租、變賣、轉(zhuǎn)讓。在監(jiān)管過程中，多數(shù)專賣執(zhí)法部門對售假售私、亂渠道進(jìn)貨、違反明碼標(biāo)價政策、阻撓執(zhí)法、暴力抗法的違法戶，多數(shù)采取處罰、責(zé)令停業(yè)等辦法，很少采取注銷許可證、令其退出市場的強硬手段。正是這樣監(jiān)管模式，導(dǎo)致持證戶有增無減的現(xiàn)象。筆者覺得，簡政放權(quán)、降低市場準(zhǔn)入條件，激發(fā)市場活力，這是國家改革大方向、大趨勢，煙草專賣部門要認(rèn)識到位，不可因循守舊。要改變過去“重辦證、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，制定更加嚴(yán)格的監(jiān)管制度，規(guī)范約束零售戶經(jīng)營行為，嚴(yán)格監(jiān)管許可證使用情況，對違反制度規(guī)定達(dá)到市場退出條件的，一律責(zé)令退出卷煙經(jīng)營，不搞“下不為例”，不姑息遷就?！坝羞M(jìn)有出”才能確保市場秩序穩(wěn)定，提升許可證管理水平。

　　三要依法取締不手軟。降低辦證門檻，能減少一大批無證戶，但也有少數(shù)無證戶不符合新的辦證條件，比如學(xué)校周圍的無證戶、無固定經(jīng)營場所的無證戶、醫(yī)院、黨政機關(guān)內(nèi)部的無證戶等等，對這些無證戶，要聯(lián)合工商、公安部門，采取強有力的措施依法取締。同時，對那些符合辦證條件不愿辦證的，也要依法取締到位。除此之外，專賣部門要定期深入轄區(qū)服務(wù)娛樂場所、農(nóng)家樂、夜市、建筑工地、生活社區(qū)等，摸底調(diào)查無證戶，及時登記造冊，制定相應(yīng)對策，確保轄區(qū)無證戶發(fā)現(xiàn)及時、監(jiān)管到位、取締徹底。

　　總之，卷煙市場無證戶問題由來已久，原因復(fù)雜，監(jiān)管有漏洞，取締難度大。但筆者相信，再難的工作，只要多想辦法、用心去做，就能取得顯著成效。當(dāng)前國家提出了簡政放權(quán)等重大舉措，各地?zé)煵輰Ｙu部門正在積極研究、穩(wěn)妥推行負(fù)面清單制度。有句話“問題倒逼改革，改革解決問題”。隨著諸多新舉措、新規(guī)定的出臺，卷煙市場無證戶的問題將很快得以解決。到那時，廣大基層專賣人員將不再為無證戶取締難而“頭疼傷腦筋”了。