煙草在線專(zhuān)稿　　［摘　要］“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。法治煙草首先要求專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)的行為必須符合法治要求。本文從當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理過(guò)程中存在的常見(jiàn)問(wèn)題入手，分析了產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

　　［關(guān)鍵詞］　法治；煙草專(zhuān)賣(mài)；依法行政；許可證；法律風(fēng)險(xiǎn)

　　2015年2月11日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目以“明白證　糊涂辦”為題，曝光了廣西河池羅城縣煙草專(zhuān)賣(mài)局“辦證難、撤證亂、執(zhí)法隨意不規(guī)范”的問(wèn)題。在基層煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作實(shí)踐中，類(lèi)似不符合法治要求的現(xiàn)象或多或少都存在，在此，筆者就基層煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)防控，談一點(diǎn)個(gè)人淺顯的看法。

　　一、基層煙草專(zhuān)賣(mài)管理過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

　　加強(qiáng)行業(yè)法治建設(shè)是依法治國(guó)的時(shí)代要求，是化解法律風(fēng)險(xiǎn)、保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保證，是行業(yè)依法行政、依法管理和依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職責(zé)所在，對(duì)維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益，推進(jìn)“卷煙上水平”有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。就煙草專(zhuān)賣(mài)許可證件而言，其中數(shù)量最多的就是零售許可證。目前，現(xiàn)階段煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理過(guò)程中主要存在以下常見(jiàn)問(wèn)題：

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規(guī)劃未履行聽(tīng)證程序或者預(yù)先設(shè)定零售戶(hù)數(shù)量、工商執(zhí)照、電子結(jié)算、物流配送等附加條件。

　　2、接收申請(qǐng)材料時(shí)，不及時(shí)出具《申請(qǐng)材料接收憑證》或《受理通知書(shū)》，造成受理不及時(shí)或者拖延受理的事實(shí)。

　　3、未履行一次性告知義務(wù)。實(shí)踐中，當(dāng)申請(qǐng)人申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式時(shí)，存在未履行一次性告知義務(wù)的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：（1）分多次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部材料內(nèi)容；（2）未在規(guī)定時(shí)間（5日內(nèi)）進(jìn)行告知；（3）未采取書(shū)面形式告知。

　　4、實(shí)地勘查由營(yíng)銷(xiāo)人員代為履行或者只有一名專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員進(jìn)行實(shí)地勘查。

　　（二）后續(xù)管理階段：

　　1、隨意適用許可變更。《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第三十二條第二款規(guī)定：煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的持證人因主體、企業(yè)類(lèi)型或者地址發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證。實(shí)踐中，存在經(jīng)營(yíng)地址改變或者持證人變動(dòng)等情況錯(cuò)誤地適用許可變更程序的現(xiàn)象。

　　2、許可證的延續(xù)不符合法定時(shí)間，甚至出現(xiàn)許可證已經(jīng)到期仍在供貨的現(xiàn)象。

　　3、許可證停歇業(yè)辦理不符合要求。具體表現(xiàn)為：（1）未履行相應(yīng)的手續(xù)直接在專(zhuān)賣(mài)系統(tǒng)辦理停歇業(yè)事項(xiàng)；（2）采取停歇業(yè)申請(qǐng)表的方式但沒(méi)有持證人親筆簽名確認(rèn)的情況下，辦理了相應(yīng)的手續(xù)；（3）對(duì)擅自停業(yè)滿(mǎn)一年的許可證未進(jìn)行公告或中途停止經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)6個(gè)月的許可證進(jìn)行注銷(xiāo)；（4）對(duì)長(zhǎng)期不訂貨的停歇業(yè)許可證不采取任何措施，放任不管。

　　4、一年內(nèi)二次以上違規(guī)行為未按許可證管理辦法處理?！稛煵輰?zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》第四十五條第三項(xiàng)規(guī)定：因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品一年內(nèi)被煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上的，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格。實(shí)踐中，出于銷(xiāo)售方面的考慮，該條款很少被應(yīng)用，故對(duì)經(jīng)常違規(guī)的零售戶(hù)沒(méi)有震懾作用。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的許可。

　　二、零售許可證管理不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)分析

　　煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的管理行為，尤其是對(duì)許可證的注銷(xiāo)，處理不當(dāng)很可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的后果，甚至要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。下面筆者對(duì)上述不當(dāng)行為逐一進(jìn)行分析，希望引起專(zhuān)賣(mài)人員的高度重視。

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規(guī)劃未履行聽(tīng)證程序，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。預(yù)先設(shè)定零售戶(hù)數(shù)量、電子結(jié)算、工商執(zhí)照等附加條件，增設(shè)了煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)規(guī)定之外的條件，涉嫌行政職權(quán)濫用。

　　2、接收申請(qǐng)材料時(shí)，不及時(shí)出具《申請(qǐng)材料接收憑證》或《受理通知書(shū)》，屬于行政不作為，涉嫌行政失職。

　　3、未履行一次性告知義務(wù)，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　4、實(shí)地勘查不符合要求，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　（二）后續(xù)管理階段：

　　1、隨意適用許可變更，涉嫌適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。

　　2、許可證的延續(xù)不符合法定時(shí)間，屬于適用了錯(cuò)誤條款，涉嫌適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。出現(xiàn)許可證已經(jīng)到期仍在供貨的現(xiàn)象，涉嫌行政失職。

　　3、許可證停歇業(yè)辦理不符合法定程序，主要有以下情形：

　　情形一：未履行相應(yīng)的手續(xù)直接在專(zhuān)賣(mài)系統(tǒng)辦理停歇業(yè)事項(xiàng)，其直觀表現(xiàn)為在專(zhuān)賣(mài)系統(tǒng)中停歇業(yè)情況及時(shí)進(jìn)行了辦理，未履行批準(zhǔn)程序，涉嫌程序違法。

　　情形二：采取停歇業(yè)申請(qǐng)表的方式但沒(méi)有持證人親筆簽名確認(rèn)的情況下，辦理了相應(yīng)的手續(xù)。實(shí)踐中，存在征得持證人口頭同意的情況下采取停歇業(yè)申請(qǐng)表的方式辦理許可證停歇業(yè)的現(xiàn)象。從形式上看，似乎辦理停歇業(yè)的手續(xù)齊全，但由于申請(qǐng)表沒(méi)有持證人的親筆簽名確認(rèn)，該申請(qǐng)行為顯然無(wú)效，基于該申請(qǐng)表的申請(qǐng)事項(xiàng)無(wú)論是否被批準(zhǔn)，均屬于無(wú)效行為。該行為涉嫌事實(shí)依據(jù)錯(cuò)誤。

　　情形三：對(duì)擅自停業(yè)滿(mǎn)一年的許可證未進(jìn)行公告，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。對(duì)中途停止經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)6個(gè)月的許可證進(jìn)行注銷(xiāo)，涉嫌適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。

　　情形四：對(duì)長(zhǎng)期不訂貨的停歇業(yè)許可證不采取任何措施，放任不管，涉嫌行政失職。

　　4、對(duì)一年內(nèi)二次以上違規(guī)行為未按許可證管理辦法處理，涉嫌行政失職。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的許可，涉嫌程序違法或者行政職權(quán)濫用。

　　三、產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源

　　（一）缺乏長(zhǎng)期的隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。長(zhǎng)期以來(lái)，縣級(jí)局對(duì)專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍建設(shè)沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的、科學(xué)的規(guī)劃，加之領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，以及每年中層干部競(jìng)崗和員工雙向選擇等因素，員工的崗位經(jīng)常變動(dòng)，專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍穩(wěn)定性不強(qiáng)。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，職業(yè)生涯前景不確定，學(xué)習(xí)動(dòng)力不足；就整體而言，隊(duì)伍建設(shè)缺乏針對(duì)性和長(zhǎng)期性，專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

　　（二）對(duì)法治煙草的認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠。長(zhǎng)期以來(lái)，部分專(zhuān)賣(mài)人員在思想上存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為煙草是國(guó)家高度壟斷的行業(yè)，不管怎么樣國(guó)家一定會(huì)保護(hù)，只要自己不貪污、不受賄、不違反六條禁令，只要自己按照領(lǐng)導(dǎo)的要求去辦就行，對(duì)是否符合法治煙草的要求考慮較少或甚至根本沒(méi)有考慮。

　　（三）重許可，輕后續(xù)管理。由于對(duì)零售許可的后續(xù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，專(zhuān)賣(mài)稽查人員往往只關(guān)注是否持證亮證、是否公開(kāi)擺賣(mài)、是否存在非法卷煙，市場(chǎng)監(jiān)管往往只注重非法卷煙的查處，加之專(zhuān)賣(mài)技能的薄弱，導(dǎo)致煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的后續(xù)管理不到位，存在不少問(wèn)題。

　　四、零售許可證管理的法律風(fēng)險(xiǎn)防控舉措

　　設(shè)立煙草專(zhuān)賣(mài)許可制度是煙草專(zhuān)賣(mài)制度的一大重要基石。煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的事情，必須嚴(yán)格遵循《行政許可法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》、《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》以及當(dāng)?shù)睾侠聿季值囊?#xff0c;按法定的程序在法定的權(quán)限、時(shí)限內(nèi)辦理完畢，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為有效規(guī)避零售許可證管理的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為縣級(jí)局應(yīng)當(dāng)著重抓好以下工作：

　　（一）加強(qiáng)法治教育，增強(qiáng)法治意識(shí)。法治是治國(guó)理政的基本方式。煙草行業(yè)貫徹落實(shí)依法治國(guó)總體方略的具體體現(xiàn)是堅(jiān)持依法治煙，這也是鞏固和完善煙草專(zhuān)賣(mài)制度的重要保障。建設(shè)法治煙草，行業(yè)干部職工要認(rèn)真學(xué)習(xí)，充分領(lǐng)會(huì)十八大及十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的重要精神，切實(shí)增強(qiáng)全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)的使命感和緊迫感，把法治理念、法治思維、法治要求貫穿于煙草管理的各個(gè)領(lǐng)域，落實(shí)到煙草專(zhuān)賣(mài)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)定捍衛(wèi)并自覺(jué)執(zhí)行專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)，解決好在法律實(shí)施過(guò)程中的缺位、越位和錯(cuò)位問(wèn)題，最大限度地消除影響專(zhuān)賣(mài)制度的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，努力在法治軌道上打牢專(zhuān)賣(mài)制度長(zhǎng)治久安的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　（二）強(qiáng)化培訓(xùn)，提升專(zhuān)賣(mài)技能。未來(lái)成功的企業(yè)必然是學(xué)習(xí)型企業(yè)。不重視學(xué)習(xí)、提高的人，無(wú)法在信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代立足。在培訓(xùn)方式上，充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)跨時(shí)空的優(yōu)勢(shì)，采取主題學(xué)習(xí)、專(zhuān)題培訓(xùn)、周六充電、企業(yè)講壇、案例剖析、知識(shí)競(jìng)賽等形式，堅(jiān)持理論灌輸與其它教學(xué)形式相結(jié)合，從理論灌輸向?qū)嵺`研究轉(zhuǎn)變。

　　（三）強(qiáng)化許可證的規(guī)范管理。煙草專(zhuān)賣(mài)許可證屬一種行政許可，一經(jīng)發(fā)放就具有證明力、確定力和約束力。根據(jù)行政許可的信賴(lài)保護(hù)原則，非經(jīng)法定程序，任何單位、任何人均無(wú)權(quán)剝奪持證人從事準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資格。為規(guī)避相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為在零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理必須符合下列要求：

　　1、合理布局規(guī)劃：（1）必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證并依法公布后才能實(shí)施；（2）不得以取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照作為核發(fā)零售許可證的前置條件；（3）不得預(yù)先設(shè)定零售許可證數(shù)量；（4）不得將電話訂貨、電子結(jié)算、物流配送作為發(fā)證條件。

　　2、受理必須遵循：（1）在接收申請(qǐng)人遞交的申請(qǐng)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出具《申請(qǐng)材料接收憑證》，并履行告知義務(wù)；如申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，必須受理并出具《受理通知書(shū)》；（2）申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或5日內(nèi)一次性書(shū)面告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部材料內(nèi)容；（3）對(duì)不屬于本級(jí)煙草部門(mén)管轄或者不需要申請(qǐng)的事項(xiàng)，即時(shí)做出不受理或不予受理決定，并履行好告知義務(wù)。

　　3、零售許可證的變更：關(guān)鍵在于區(qū)分適用范圍：在許可證有效期內(nèi)，企業(yè)名稱(chēng)（字號(hào)）、企業(yè)法定代表人（負(fù)責(zé)人）、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所地址名稱(chēng)、持證人姓名（主體不變）等