煙草在線專稿　　［摘　要］“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。法治煙草首先要求專賣管理部門的行為必須符合法治要求。本文從當(dāng)前煙草專賣零售許可證管理過程中存在的常見問題入手，分析了產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的法律風(fēng)險防控措施。

　　［關(guān)鍵詞］　法治；煙草專賣；依法行政；許可證；法律風(fēng)險

　　2015年2月11日，中央電視臺《焦點訪談》欄目以“明白證　糊涂辦”為題，曝光了廣西河池羅城縣煙草專賣局“辦證難、撤證亂、執(zhí)法隨意不規(guī)范”的問題。在基層煙草專賣管理工作實踐中，類似不符合法治要求的現(xiàn)象或多或少都存在，在此，筆者就基層煙草專賣零售許可證管理中的法律風(fēng)險防控，談一點個人淺顯的看法。

　　一、基層煙草專賣管理過程中的常見問題

　　加強行業(yè)法治建設(shè)是依法治國的時代要求，是化解法律風(fēng)險、保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保證，是行業(yè)依法行政、依法管理和依法生產(chǎn)經(jīng)營的職責(zé)所在，對維護國家利益和消費者利益，推進“卷煙上水平”有著十分重要的現(xiàn)實意義。就煙草專賣許可證件而言，其中數(shù)量最多的就是零售許可證。目前，現(xiàn)階段煙草專賣零售許可證管理過程中主要存在以下常見問題：

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規(guī)劃未履行聽證程序或者預(yù)先設(shè)定零售戶數(shù)量、工商執(zhí)照、電子結(jié)算、物流配送等附加條件。

　　2、接收申請材料時，不及時出具《申請材料接收憑證》或《受理通知書》，造成受理不及時或者拖延受理的事實。

　　3、未履行一次性告知義務(wù)。實踐中，當(dāng)申請人申請材料不齊全或者不符合法定形式時，存在未履行一次性告知義務(wù)的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：（1）分多次告知申請人需要補正的全部材料內(nèi)容；（2）未在規(guī)定時間（5日內(nèi)）進行告知；（3）未采取書面形式告知。

　　4、實地勘查由營銷人員代為履行或者只有一名專賣執(zhí)法人員進行實地勘查。

　　（二）后續(xù)管理階段：

　　1、隨意適用許可變更。《煙草專賣許可證管理辦法》第三十二條第二款規(guī)定：煙草專賣零售許可證的持證人因主體、企業(yè)類型或者地址發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)煙草專賣零售許可證。實踐中，存在經(jīng)營地址改變或者持證人變動等情況錯誤地適用許可變更程序的現(xiàn)象。

　　2、許可證的延續(xù)不符合法定時間，甚至出現(xiàn)許可證已經(jīng)到期仍在供貨的現(xiàn)象。

　　3、許可證停歇業(yè)辦理不符合要求。具體表現(xiàn)為：（1）未履行相應(yīng)的手續(xù)直接在專賣系統(tǒng)辦理停歇業(yè)事項；（2）采取停歇業(yè)申請表的方式但沒有持證人親筆簽名確認的情況下，辦理了相應(yīng)的手續(xù)；（3）對擅自停業(yè)滿一年的許可證未進行公告或中途停止經(jīng)營滿6個月的許可證進行注銷；（4）對長期不訂貨的停歇業(yè)許可證不采取任何措施，放任不管。

　　4、一年內(nèi)二次以上違規(guī)行為未按許可證管理辦法處理?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第四十五條第三項規(guī)定：因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機關(guān)處罰兩次以上的，發(fā)證機關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。實踐中，出于銷售方面的考慮，該條款很少被應(yīng)用，故對經(jīng)常違規(guī)的零售戶沒有震懾作用。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷已經(jīng)生效的許可。

　　二、零售許可證管理不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險分析

　　煙草專賣零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理是一項十分嚴肅的管理行為，尤其是對許可證的注銷，處理不當(dāng)很可能會引發(fā)嚴重的后果，甚至要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。下面筆者對上述不當(dāng)行為逐一進行分析，希望引起專賣人員的高度重視。

　　（一）許可階段：

　　1、合理布局規(guī)劃未履行聽證程序，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。預(yù)先設(shè)定零售戶數(shù)量、電子結(jié)算、工商執(zhí)照等附加條件，增設(shè)了煙草專賣法律法規(guī)規(guī)定之外的條件，涉嫌行政職權(quán)濫用。

　　2、接收申請材料時，不及時出具《申請材料接收憑證》或《受理通知書》，屬于行政不作為，涉嫌行政失職。

　　3、未履行一次性告知義務(wù)，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　4、實地勘查不符合要求，涉嫌程序違法中的方式違法。

　　（二）后續(xù)管理階段：

　　1、隨意適用許可變更，涉嫌適用法律法規(guī)錯誤。

　　2、許可證的延續(xù)不符合法定時間，屬于適用了錯誤條款，涉嫌適用法律法規(guī)錯誤。出現(xiàn)許可證已經(jīng)到期仍在供貨的現(xiàn)象，涉嫌行政失職。

　　3、許可證停歇業(yè)辦理不符合法定程序，主要有以下情形：

　　情形一：未履行相應(yīng)的手續(xù)直接在專賣系統(tǒng)辦理停歇業(yè)事項，其直觀表現(xiàn)為在專賣系統(tǒng)中停歇業(yè)情況及時進行了辦理，未履行批準程序，涉嫌程序違法。

　　情形二：采取停歇業(yè)申請表的方式但沒有持證人親筆簽名確認的情況下，辦理了相應(yīng)的手續(xù)。實踐中，存在征得持證人口頭同意的情況下采取停歇業(yè)申請表的方式辦理許可證停歇業(yè)的現(xiàn)象。從形式上看，似乎辦理停歇業(yè)的手續(xù)齊全，但由于申請表沒有持證人的親筆簽名確認，該申請行為顯然無效，基于該申請表的申請事項無論是否被批準，均屬于無效行為。該行為涉嫌事實依據(jù)錯誤。

　　情形三：對擅自停業(yè)滿一年的許可證未進行公告，省略了法定步驟，涉嫌程序違法。對中途停止經(jīng)營滿6個月的許可證進行注銷，涉嫌適用法律法規(guī)錯誤。

　　情形四：對長期不訂貨的停歇業(yè)許可證不采取任何措施，放任不管，涉嫌行政失職。

　　4、對一年內(nèi)二次以上違規(guī)行為未按許可證管理辦法處理，涉嫌行政失職。

　　5、未履行必要程序，隨意撤銷已經(jīng)生效的許可，涉嫌程序違法或者行政職權(quán)濫用。

　　三、產(chǎn)生上述問題的根源

　　（一）缺乏長期的隊伍建設(shè)規(guī)劃，專賣隊伍素質(zhì)參差不齊。長期以來，縣級局對專賣隊伍建設(shè)沒有一個長期的、系統(tǒng)的、科學(xué)的規(guī)劃，加之領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，以及每年中層干部競崗和員工雙向選擇等因素，員工的崗位經(jīng)常變動，專賣隊伍穩(wěn)定性不強。對個人來說，職業(yè)生涯前景不確定，學(xué)習(xí)動力不足；就整體而言，隊伍建設(shè)缺乏針對性和長期性，專賣隊伍素質(zhì)參差不齊。

　　（二）對法治煙草的認識不足，相關(guān)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠。長期以來，部分專賣人員在思想上存在錯誤的認識，認為煙草是國家高度壟斷的行業(yè)，不管怎么樣國家一定會保護，只要自己不貪污、不受賄、不違反六條禁令，只要自己按照領(lǐng)導(dǎo)的要求去辦就行，對是否符合法治煙草的要求考慮較少或甚至根本沒有考慮。

　　（三）重許可，輕后續(xù)管理。由于對零售許可的后續(xù)管理的重要性認識不足，專賣稽查人員往往只關(guān)注是否持證亮證、是否公開擺賣、是否存在非法卷煙，市場監(jiān)管往往只注重非法卷煙的查處，加之專賣技能的薄弱，導(dǎo)致煙草專賣零售許可證的后續(xù)管理不到位，存在不少問題。

　　四、零售許可證管理的法律風(fēng)險防控舉措

　　設(shè)立煙草專賣許可制度是煙草專賣制度的一大重要基石。煙草專賣零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理是一項十分嚴肅的事情，必須嚴格遵循《行政許可法》、《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》以及當(dāng)?shù)睾侠聿季值囊?#xff0c;按法定的程序在法定的權(quán)限、時限內(nèi)辦理完畢，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為有效規(guī)避零售許可證管理的法律風(fēng)險，筆者認為縣級局應(yīng)當(dāng)著重抓好以下工作：

　　（一）加強法治教育，增強法治意識。法治是治國理政的基本方式。煙草行業(yè)貫徹落實依法治國總體方略的具體體現(xiàn)是堅持依法治煙，這也是鞏固和完善煙草專賣制度的重要保障。建設(shè)法治煙草，行業(yè)干部職工要認真學(xué)習(xí)，充分領(lǐng)會十八大及十八屆三中、四中全會關(guān)于全面推進依法治國、建設(shè)法治中國的重要精神，切實增強全面深入推進法治煙草建設(shè)的使命感和緊迫感，把法治理念、法治思維、法治要求貫穿于煙草管理的各個領(lǐng)域，落實到煙草專賣管理的各個環(huán)節(jié)，堅定捍衛(wèi)并自覺執(zhí)行專賣法律法規(guī)，解決好在法律實施過程中的缺位、越位和錯位問題，最大限度地消除影響專賣制度的隱患和風(fēng)險，努力在法治軌道上打牢專賣制度長治久安的堅實基礎(chǔ)。

　　（二）強化培訓(xùn)，提升專賣技能。未來成功的企業(yè)必然是學(xué)習(xí)型企業(yè)。不重視學(xué)習(xí)、提高的人，無法在信息經(jīng)濟時代立足。在培訓(xùn)方式上，充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)跨時空的優(yōu)勢，采取主題學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)、周六充電、企業(yè)講壇、案例剖析、知識競賽等形式，堅持理論灌輸與其它教學(xué)形式相結(jié)合，從理論灌輸向?qū)嵺`研究轉(zhuǎn)變。

　　（三）強化許可證的規(guī)范管理。煙草專賣許可證屬一種行政許可，一經(jīng)發(fā)放就具有證明力、確定力和約束力。根據(jù)行政許可的信賴保護原則，非經(jīng)法定程序，任何單位、任何人均無權(quán)剝奪持證人從事準許經(jīng)營活動的資格。為規(guī)避相應(yīng)的法律風(fēng)險，筆者認為在零售許可證的發(fā)放及后續(xù)管理必須符合下列要求：

　　1、合理布局規(guī)劃：（1）必須經(jīng)過聽證并依法公布后才能實施；（2）不得以取得工商營業(yè)執(zhí)照作為核發(fā)零售許可證的前置條件；（3）不得預(yù)先設(shè)定零售許可證數(shù)量；（4）不得將電話訂貨、電子結(jié)算、物流配送作為發(fā)證條件。

　　2、受理必須遵循：（1）在接收申請人遞交的申請材料時，應(yīng)當(dāng)及時出具《申請材料接收憑證》，并履行告知義務(wù)；如申請人的申請材料齊全、符合法定形式，必須受理并出具《受理通知書》；（2）申請人的申請材料不齊全或不符合法定形式，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或5日內(nèi)一次性書面告知申請人需要補正的全部材料內(nèi)容；（3）對不屬于本級煙草部門管轄或者不需要申請的事項，即時做出不受理或不予受理決定，并履行好告知義務(wù)。

　　3、零售許可證的變更：關(guān)鍵在于區(qū)分適用范圍：在許可證有效期內(nèi)，企業(yè)名稱（字號）、企業(yè)法定代表人（負責(zé)人）、經(jīng)營場所地址名稱、持證人姓名（主體不變）等